Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II GSK 2343/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II GSK 2343/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1237/13 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1237/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15000 zł.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie K. O. przedsiębiorca nie okazał wykresówek kierowców objętych kontrolą, dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach oraz zaświadczeń. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2009 r.

4 Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 289/10 oddalił skargę na powyższą decyzję. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1004/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 357/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r.

6 W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zasadniczą okolicznością w sprawie, stanowiącą przyczynę nieokazania żądanych dokumentów, był pożar przyczepy kempingowej, w której te dokumenty się znajdowały. Tymczasem zgodnie z art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874, ze zm. - dalej u.t.d.), przepisów dotyczących nakładania kar nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Z tej przyczyny Sąd, przekazując sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia, stwierdził, że należy ustalić, czy zabezpieczenie przeciwpożarowe przechowywanych w przyczepie wykresówek było zgodne z właściwymi przepisami, a także z jakich przyczyn zaistniała konieczność przechowywania wykresówek w przyczepie kempingowej a nie w budynku, w szczególności w sytuacji, gdy skarżący został zawiadomiony o planowanej kontroli w jego przedsiębiorstwie i z jakich powodów nie sporządzono kopii wykresówek dla potrzeb bieżącego ich przechowywania w przyczepie.

7 [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadził dowód z przesłuchania skarżącego na okoliczności podane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. W czasie przesłuchania skarżący m.in. zeznał, że całą dokumentację związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą przechowywał w przyczepie kempingowej znajdującej się na posesji [...], I., a niektóre dokumenty takie jak: oryginał licencji, certyfikat kompetencji, wpis do działalności gospodarczej, NIP, REGON – znajdowały się w segregatorze, w torbie w samochodzie, natomiast jeden miesiąc rozliczeniowy dokumentacji księgowej – w biurze rachunkowym.

8 Ponadto skarżący zeznał, że faktury i tarczki tachografu spłonęły w pożarze przyczepy. Dokumenty były przechowywane w kilku segregatorach w szafie zamykanej na klucz w przyczepie, której nikt nie dozorował, ale przyczepa znajdowała się na terenie zabudowanym i zamieszkałym. Skarżący zeznał, że w schowku w przyczepie znajdowała się gaśnica, a przyczepa była zamykana.

9 Według zeznań skarżącego, przechowywał on dokumentację w przyczepie, gdyż traktował ją jako siedzibę, zaś na posesji znajdowały się garaże, które były w trakcie remontu i dostosowania na siedzibę przedsiębiorstwa. Cała posesja była ogrodzona, z zamykaną bramą.

10 Z Komisariatu Policji w S. organ uzyskał informację, że w związku z całkowitym spaleniem przyczepy kempingowej, nie było możliwe ustalenie, czy w jej wnętrzu znajdował się jakikolwiek sprzęt gaśniczy oraz dokumentacja dotycząca prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto posesja, na której znajdowała się przyczepa nie była w całości ogrodzona, co nie wykluczało dostępu na teren posesji osób trzecich.

11 Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny i prawny oraz sposób obliczenia kary.

12 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 93, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d. oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.) poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że niemożność przedstawienia wykresówek z uwagi na ich spalenie na skutek podpalenia stanowi naruszenie obowiązków wynikających z przepisów tej ustawy.

13 Skarżący zarzucił też błędne przyjęcie przez organ, że dokumenty znajdujące się w przyczepie nie były w sposób należyty zabezpieczone i strzeżone przed działaniem osób trzecich i wpływem czynników zewnętrznych i tym samym naruszono zasady staranności w zakresie prowadzonej działalności.

14 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że przechowywanie i okazywanie wykresówek organom kontrolnym określa art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, zgodnie z którym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

15 Ponadto zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w określonej formie, którą ma obowiązek przechowywać przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego.

16 W myśl zaś Ip. 6.3.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień.

17 Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że przyczepa nie była w sposób należyty zabezpieczona. Strona postępowania jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa oraz zaniedbaniem strony, co musiało skutkować nałożeniem kary. Przedsiębiorca o planowanej kontroli został poinformowany pismem z dnia [...] maja 2009 r., które zostało mu doręczone w dniu [...] czerwca 2009 r., natomiast pożar miał miejsce [...] czerwca 2009 r. przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, a zatem w okresie, kiedy skarżący o przewidywanej kontroli wiedział i przez to powinien dołożyć szczególnej staranności, aby dokumenty wymagane do kontroli zostały okazane.

18 Organ uznał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Strona nie podała bowiem okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Przechowywanie całej dokumentacji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa w przyczepie kempingowej, zatem nie w obiekcie budowlanym bądź tymczasowym obiekcie budowlanym, lecz w ruchomości, a więc rzeczy znacznie mniej trwałej, w sposób oczywisty nie może być potraktowane jako realizacja obowiązku starannego przechowywania wykresówek. Argument, że podpalenie było skutkiem przestępczego działania nie został uznany przez organ odwoławczy jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy.

19 K. O. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniósł, że praktyka przechowywania dokumentacji firmy w przyczepie kempingowej jest powszechna, a żaden z przepis nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku przechowywania dokumentacji w obiekcie budowlanym, lub też w tymczasowym obiekcie budowlanym. Nie można zatem z samego faktu przechowywania dokumentacji w przyczepie wnioskować o jakichkolwiek zaniedbaniach ze strony skarżącego. Przyczepa znajdowała się w terenie zabudowanym, na terenie prywatnej, ogrodzonej nieruchomości.

20 Zdaniem skarżącego, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

21 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

22 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

23 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

24 W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, bowiem dokonany przez skarżącego wybór miejsca przechowywania dokumentów był co najmniej lekkomyślny i niezgodny z podstawowymi zasadami właściwego zabezpieczenia dokumentacji mogącej stanowić istotny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przedsiębiorca ma możliwość wyboru miejsca przechowywania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, ale wybór tych miejsc musi uwzględniać właściwe zabezpieczenie tej dokumentacji. Każdy budynek, w tym biurowy, musi spełniać określone przepisami wymogi przeciwpożarowe, których nie stosuje się do przyczep kempingowych. Ponadto dostęp do przyczepy kempingowej ze względu na materiał, z którego jest wykonana i jej konstrukcję, jest z całą pewnością łatwiejszy, niż dostęp do budynku.

25 Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z pisma Komisariatu Policji w S., posesja na której znajdowała się przyczepa, nie była w całości ogrodzona, co nie wykluczało dostępu na jej teren osób trzecich. Natomiast twierdzenia skarżącego o sprawowaniu stałego i bezpośredniego dozoru nad przyczepą zostały negatywnie zweryfikowane przez fakt jej doszczętnego spalenia i niewykrycia sprawcy podpalenia.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie istnieje żaden dowód na okoliczność, że dokumentacja objęta przedmiotem kontroli znajdowała się w przyczepie kempingowej i spłonęła wraz z tą przyczepą.

27 K. O. zaskarżył wyrok WSA w K. z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1237/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

28 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93, art. 92 ust. 1, 2 i ust. 4 u.t.d., a także art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 rozporządzenia 3821/85, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że niemożność przedstawienia wykresówek z uwagi na ich spłonięcie na skutek podpalenia, stanowi naruszenie obowiązków z przepisów tej ustawy.

29 Ponadto skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że dokumenty znajdujące się w przyczepie nie były w sposób należyty strzeżone i zabezpieczone przed działaniem osób trzecich i wpływem czynników zewnętrznych.

30 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że skoro ustawa nie precyzuje, w jakich warunkach mają być przechowywane dokumenty, to niedopuszczalne jest interpretowanie braków legislacyjnych w tym zakresie na niekorzyść skarżącego, poprzez ustalanie takich wymogów w toku postępowania. Tym bardziej nieuzasadnione jest oczekiwanie od przedsiębiorcy przewidywania takich działań jak podpalenia czy inne akty niezgodne z prawem, które potencjalnie mogły się zdarzyć i podejmowanie przez przedsiębiorcę możliwych działań, aby się przed nimi uchronić. W takim wypadku konieczne byłoby ustalenie granicy zabezpieczeń, począwszy od określenia miejsca przechowywania dokumentów, po takie działania jak np. zatrudnienie firmy ochroniarskiej, zamontowanie odpowiednich drzwi wejściowych, czy kas pancernych. Skoro ustawa nie precyzuje takich zabezpieczeń - a zatem nie nakłada na przedsiębiorców obowiązku ich stosowania - to obowiązku takiego nie ma.

31 Skarżący podniósł, że przyczepa kempingowa, w której przechowywana była dokumentacja, nie była zwykłą przyczepą turystyczną, do której może wejść każda osoba. Była to przyczepa dużych gabarytów, ze wzmacnianymi szybami, należycie zabezpieczonymi i odpowiednimi zamkami w drzwiach.

32 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

35 Zgodnie z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, tj. wkładane do urządzenia rejestrującego karty przeznaczone do zapisywania i przechowywania zarejestrowanych danych, i wydruki w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

36 Z kolei w myśl art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, pracodawca przechowuje ewidencję czasu pracy, przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego, w formie zapisów na wykresówkach; wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, lub rejestrów opracowanych na podstawie powyższych dokumentów.

37 Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. obowiązku przechowywania i udostępniania wykresówek i innych wymaganych dokumentów. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. W l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do tej ustawy przewidziano, że nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu jest podstawą nałożenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień.

38 Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

39 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki obligujące organ do zastosowania tego przepisu i umorzenia postępowania. Nie można uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Stwierdził bowiem, że przechowywał dokumenty w przyczepie kempingowej, a więc zdaniem Sądu miejscu nieodpowiednim, niezabezpieczonym właściwie przed niepożądanym dostępem innych osób, w tym przed podpaleniem. O braku stosownego zabezpieczenia przyczepy świadczy przede wszystkim fakt, że została podpalona przez osoby, których tożsamości nie udało się ustalić. Ponadto jak wynika z pisma Komendanta Komisariatu Policji w S. z dnia [...] listopada 2011 r. posesja, na której znajdowała się przyczepa, nie była w całości ogrodzona. Ustalone okoliczności świadczą o tym, że skarżący, przechowując w tym niezabezpieczonym miejscu tak ważne dokumenty i dowody dotyczące jego działalności gospodarczej, przyczynił się do powstania zagrożenia ich utraty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podpalenie przyczepy nie jest również okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Osoba przechowująca dokumenty w przyczepie kempingowej, nie zaś w budynku odpowiednio zabezpieczonym przed ryzykiem pożaru lub włamania, powinna liczyć się z możliwością utraty przechowywanych w niej dokumentów.

40 Należy zgodzić się ze skarżącym, że żaden przepis prawa nie zabrania explicite przechowywania dokumentacji w przyczepie kempingowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że żaden też przepis nie zwalnia zobowiązanego do przechowywania określonych dokumentów m.in. w celu kontroli, od odpowiedzialności za zaniedbania i brak staranności w wykonaniu tego obowiązku, co potwierdza wspomniany art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Poczynione ustalenia dotyczące okoliczności utraty dokumentów potwierdzają, że skarżący takich uchybień i zaniedbań się dopuścił, co oznacza, że zachodziły przesłanki do nałożenia na niego kary pieniężnej.

41 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

42 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).