Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., II GSK 233/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., II GSK 233/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1058/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2019 r., oddalił skargę D. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Inspektorat ZUS Oddział w Rybniku zwrócił się do Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o zajęcie stanowiska i wydanie stosownej decyzji w sprawie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dla skarżącego.

5 W wyniku tego wniosku Śląski Oddział Wojewódzki NFZ, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził w stosunku do skarżącego podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności: 1) w ramach spółki cywilnej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r.; 2) w formie indywidualnej pod nazwą F. U. "E." w okresach od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r, od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz od 1 maja 2006 r. do nadal.

6 Objętą skargą decyzją, Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

7 Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes NFZ stwierdził, że skarżący podlegał, w wymienionych w decyzji organu I instancji okresach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Podkreślił, że posiadanie przez stronę statusu pracownika nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, co wynika z art. 82 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

8 Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że zdaniem skarżącego, w spornych okresach był on już objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności, która była zgłoszona oraz zarejestrowana i z tego tytułu, według posiadanej wiedzy, odprowadzał w odpowiedniej wysokości wszystkie konieczne składki do ZUS. Sąd wskazał, że z informacji przekazanych przez ZUS wynikało natomiast, że skarżący z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne jedynie za: sierpień 1999 r.; listopad 1999 r.; za okres od stycznia 2000 r. do marca 2000 r.; od grudnia 2002 r. do marca 2003 r.; za maj 2003 r.; za marzec 2004 r.; okres od maja 2004 r. do lutego 2005 r.; od lipca 2005 r. do marca 2006 r. oraz od maja 2006 r. do kwietnia 2015 r.

9 Taki stan powodował, zdaniem Sądu, iż nie można był podzielić stanowiska skarżącego, że był on już objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności i odprowadzał z tego tytułu składki. Zasadnie zaś organ uznał, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w ramach spółki cywilnej zarejestrowanej pod nr wpisu [...] w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. oraz w formie indywidualnej pod firmą: F. U. "E." zarejestrowanej pod nr wpisu [...], w okresach: od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r., od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. oraz od 1 maja 2006 r. do nadal.

10 Sąd I instancji za organem podkreślił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. W myśl zaś art. 24 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu w NFZ oraz zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym - jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 (art. 8 ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym), z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

11 Za niezasadne Sądu uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a., stwierdzając, że skarżący był informowany o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów.

12 Sąd I instancji wskazał również, że NFZ nie zajmuje się wymierzaniem, pobieraniem i egzekucją składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne, dla skarżącego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to on ustalając wymiar składki na ubezpieczenie zdrowotne zobowiązany jest uwzględnić okresy za które składka została opłacona.

13 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

14 D. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

15 - przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a to poprzez rozstrzygnięcie bez całościowej analizy akt sprawy oraz nieuwzględnienie potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania;

16 - przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a to poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na skarżącym, co skutkowało nieprawidłowym rozłożeniem ciężaru dowodu w niniejszej sprawie i miało wpływ na wynik sprawy;

17 - przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej (brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania).

18 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania w całości względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

19 Skarżący wniósł również o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, zaświadczenia ZUS z dnia 3 czerwca 2019 r. oraz wniosku z dnia 7 maja 2019 r. na okoliczność objęcia skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; okresów odprowadzania składek na ubezpieczenia zdrowotne z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej; braku jakichkolwiek zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia zdrowotne z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

20 Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

23 Pomieszczone w tiret pierwszym i drugim petitum skargi kasacyjnej zarzuty, które stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadzają się w swojej istocie do wytknięcia Sądowi I instancji, jak również pośrednio organowi, co wynika z motywów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wzięcie pod rozwagę i nie dokonanie analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy jednoczesnym bezpodstawnym przerzuceniu, zdaniem kasatora, ciężaru dowodowego na stronę postępowania, które to uchybienia spowodowały utrzymanie w mocy prawnej rozstrzygnięcia ustalającego wobec skarżącego podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

24 Ocenę tych zarzutów w aspekcie kontroli rozstrzygnięć organów, jakiej dokonał Sąd I instancji, poprzedzić należy dygresją odnośnie charakteru sprawy i przeprowadzonego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia postępowania administracyjnego. Konieczność ta wynika ze stanowiska prezentowanego przez stronę w toku całego postępowania, tak sądowego jak i administracyjnego, które znajduje również swój wyraz w motywach skargi kasacyjnej, a z którego to stanowiska wynika, najogólniej rzecz ujmując, iż strona utożsamia okoliczność opłacania i brak zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne z ustaleniem obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

25 Jak wynika z treści art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W ustępie 2 powołanego przepisu, określono natomiast, że do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

26 Jak zatem wynika z samej treści przytoczonych regulacji istniejąca korelacja pomiędzy ustaleniem istnienia (objęcia) ubezpieczeniem zdrowotnym, a wymierzeniem i pobieraniem składek na to ubezpieczenie nie daje podstaw do automatycznego, co zdaje się sugerować strona skarżąca, przyjęcia, że fakt odprowadzania przez podmiot składek na ubezpieczenie zdrowotne wynika każdorazowo z istniejącej podstawy prawnej do objęcia takim ubezpieczeniem. Może bowiem zaistnieć sytuacja, w której podmiot odprowadzający składki na ubezpieczenie zdrowotne de facto nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu danej działalności, która w jego ocenie taki obowiązek implikowała. Zwrócić w tym zakresie należy uwagę na okoliczność, że decyzja dotycząca podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, co wynika z faktu, że podleganie temu obowiązkowi wynika z ustawy nie zaś z decyzji organu NFZ.

27 Powyższe oznacza, że eksponowana przez stronę również poprzez załączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie ZUS z dnia 3 czerwca 2019 r. o niezaleganiu przez skarżącego w opłacaniu składek na ubezpieczenia, w tym zdrowotne, nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, której przedmiotem było ustalenie podlegania przez D. M. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazany dokument (zaświadczenie) dotyczył niezalegania przez skarżącego w opłacaniu składek na dzień 3 czerwca 2019 r. Brak jest w nim natomiast informacji o wywiązywaniu się przez skarżącego z tego obowiązku w okresach objętych decyzją Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ lub chociażby okresu, w który wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

28 Przechodząc do oceny zarzutów, o których mowa na wstępie, uznać należy za niezasadne stanowisko strony o braku całościowej analizy akt sprawy przez Sąd I instancji oraz niezasadnym przerzuceniu ciężaru dowodowego przez organ na stronę – skarżącego.

29 Analiza akt sprawy w aspekcie treści uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku oraz decyzji Prezesa NFZ, wskazuje iż Sąd I instancji kontrolując wymienioną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ dokonał kompleksowego badania materiału dowodowego, który legł u podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

30 Jak bowiem wynika z treść merytorycznych wywodów Sądu I instancji wziął on pod rozwagę wszystkie okoliczność wynikające ze zgromadzonych dokumentów, z których wnikało, w jakich okresach i z jakiego tytułu skarżący był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego (vide. s. 7 -9 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie).

31 Również organ w zaskarżonej do sądu decyzji szczegółowo wymienił dowody i wynikające z nich okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia, wskazując przy tym także na okresy, w których strona obowiązkowi temu nie podlegał (vide. s. 6 - 8 decyzji z dnia 27 marca 2019 r.).

32 Na tej podstawie, Sąd I instancji słusznie wywiódł, że nie we wszystkich okresach, w których strona była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego odprowadzała należne z tego tytułu składki, czego konsekwencją było stwierdzenie prawidłowości decyzji uznających, że D. M. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2000 r. oraz od 20 grudnia 2002 r. do 28 lutego 2005 r; od 11 lipca 2005 r. do 31 marca 2006 r. i od 1 maja 2006 r. do nadal.

33 Brak było wobec tego podstaw do stwierdzenia, że wszczęte i prowadzone postępowanie w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego było bezprzedmiotowe, zaś wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

34 Nie jest także zasadna ta cześć omawianego zarzutu, w której strona podnosi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącego.

35 Zauważyć należy, iż kwestia ta nie została w motywach skargi kasacyjnej szerzej uargumentowana, co powoduje w świetle analizy akt administracyjnych sprawy, uznanie za zasadne twierdzenia, iż organ istotnie przeniósł całkowicie ciężar dowodowy na stronę samemu uchylając się do wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wymogów ciążących na nim w tym zakresie – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że zarzut w takiej formie jak został postawiony w petitum skargi kasacyjnej, a więc bez konkretnego powiązania go z uchybionym, zdaniem strony przez Sąd przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie był zasadny, gdyż Sąd I instancji nie stosowała przepisu art. 77 § 1 k.p.a. z braku ku temu podstaw prawnych, wobec czego nie mógł naruszyć tej regulacji.

36 Ponadto, mając na uwadze okoliczność, iż sprawa objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wynikała z tytułu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, za zasadne uznać należy stanowisko organu w zakresie postępowania dowodowego, oparte o wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, że ciężar udowodnienia faktu podjęcia, prowadzenia i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na osobie, która z takiego faktu wywodzi skutki prawne.

37 Analiza akt administracyjnych sprawy wskazała, że strona - jej pełnomocnik, wzywana była do przedłożenia odpowiednich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (zeznania/zaświadczenia podatkowe z wyszczególnieniem informacji o braku przychodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej) oraz informowana była o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego w prawie materiału dowodowego. Wezwania organu pozostały bez odpowiedzi.

38 W takim stanie sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, w tym podnoszonego przez stronę art. 77 § 1 k.p.a., co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

39 Prawidłowość oceny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2019 r., jakiej dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem nie stwierdzając w kontrolowanym rozstrzygnięciu organu naruszeń zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w konsekwencji czego prawidłowo zastosowała art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę strony.

40 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

41 O kosztach postępowania, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w z. w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).