Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2321/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2321/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Robert Hałabis (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 51/15 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I.

3 W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r. przez Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei w pasie drogi wojewódzkiej na skrzyżowaniu drogi nr 366 z drogą powiatową w miejscowości P., stwierdzono posadowienie reklamy [...] stanowiącej własność Z. D..

4 Strona pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. powiadomiła organ, że usunęła wskazaną reklamę w dniu [...] czerwca 2014 r. Wniosła jednocześnie o nieobciążanie jej karą. Wyjaśniła, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie było jej zamiarem, zawarła bowiem umowę z właścicielem sąsiedniej działki na umieszczenie reklamy na jej terenie.

5 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa Dolnośląskiego przez kierownika Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu nałożono na Z. D. karę pieniężną w kwocie 8.514 zł za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr 366 w miejscowości P. (obręb skrzyżowania z drogą powiatową do J.), przez umieszczenie jednostronnej reklamy o wymiarach 4,95 m x 2,5 m – w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. – bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ stwierdził, że datę początkową naliczenia kary ustalił zgodnie z protokołem kontroli z dnia [...] marca 2014 r. Datę końcową przyjął natomiast zgodnie z oświadczeniem strony zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r.

6 II.

7 Strona odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie.

8 Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

9 W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, dalej także jako "u.d.p."), według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i reklam. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

10 Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie w pierwszej instancji prawidłowo ustalono granice pasa drogowego. W świetle zebranych w sprawie dowodów nie budzi także wątpliwości fakt, że od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy. W takiej sytuacji kara za zajęcie pasa drogowego wymierzana jest właścicielowi reklamy. W toku postępowania strona nie podnosiła natomiast, że reklama nie stanowiła jej własności, ani też nie wskazywała na dowody zmierzające do ustalenia tego faktu, pomimo takiej możliwości (zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego z dnia [...] czerwca 2014 r.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. strona oświadczyła jedynie, że w dniu [...] czerwca 2014 r. reklamę usunęła. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z której wynika, że właścicielem hurtowni "[...]" jest adresat zaskarżonej decyzji.

11 Według organu w rozpatrywanej sprawie organ w I instancji prawidłowo ustalił też wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię zajętego pasa drogowego organ I instancji przyjął jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 12,375 m2. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym ustalił na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888).

12 Także okres zajmowania pasa drogowego został – w ocenie organu odwoławczego – obliczony prawidłowo. Liczba dni, za które naliczono karę pieniężną, wynosiła 86. Przyjmując 10-krotność opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, kara powinna wynieść 8.514 zł, którą to kwotę ustalił w decyzji organ I instancji.

III.

13 W takich okolicznościach strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając, że decyzja organu II instancji oparta jest na podstawie prawnej art. 40 u.d.p. i a priori zakłada samowolne działanie ukaranego, co narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nosiło cechy samowolności. Ponadto skarżący podniósł, że w czynnościach administracyjnych organu wystąpiła trzymiesięczna przerwa między kontrolą ujawniającą tablicę reklamową na dzień geodezyjnego ustalenia granic pasa drogowego, w stosunku do daty powiadomienia o tej okoliczności skarżącego, co narusza też przepisy art. 7, 8 i 12 k.p.a.

14 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

15 IV.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 51/15 – skargę oddalił.

17 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionował wyliczenia organów orzekających co do powierzchni reklamy. Odnosząc się do części rachunkowej zaskarżonej decyzji stwierdzono, że kara za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia nałożona decyzją organu I instancji została obliczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogi. Wynika to także z § 2 ust. 6 uchwały nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888).

18 Sąd I instancji zauważył również, że skarżący podnosił swoją dobrą wiarę jako okoliczność ekskulpującą, zarzucając ponadto przewlekłość postępowania w sprawie, a także nieustalenie i niewzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem z niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że co najmniej od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, umieszczając tam reklamę. W tym kontekście Sąd podzielił zarzut skarżącego, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem podniósł sam skarżący, zawarł on umowę dzierżawy gruntu na umieszczenie tam reklamy z osobą podającą się za właściciela tego gruntu. Skarżący nie wskazał jednakże, ani daty zawarcia tej umowy, ani też daty umieszczenia reklamy na spornym gruncie. Nie przedłożył też egzemplarza tej umowy. Organy orzekające nie poczyniły natomiast w tym zakresie żadnych ustaleń. Te jednakże uchybienia działające na korzyść skarżącego nie zostały w ogóle przez niego podniesione w skardze. Sąd podkreślił, że ustawa o drogach publicznych zawiera zakaz dokonywania w pasie drogowym działań mogących powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość czy zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podmiot zamierzający zająć pas drogowy na cel niezwiązany z potrzebami zarządzania drogą lub ruchu drogowego, jest obowiązany uzyskać zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Taki podmiot powinien zatem wystąpić do zarządcy drogi ze stosownym wnioskiem. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to umieszczenia w pasie drogowym tablicy reklamowej. Jeśli tego nie uczyni, posadowione w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia. W konsekwencji zarządca drogi jest obowiązany do nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy bez zezwolenia.

19 Przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. nie przewiduje innych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podmiot dopuszczający się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poza stwierdzeniem samego faktu zajęcia tego pasa. Takiej przesłanki nie stanowi wina podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego przez ustalony podmiot, co w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie stwierdzono. Skarżący nie może się zatem powoływać skutecznie na swą dobrą wiarę, ani na domniemany subiektywny brak "cech samowolności" zajęcia pasa drogowego, czy też na działanie w błędzie co do miejsca umieszczenia reklamy. Są to bowiem okoliczności prawnie obojętne, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

20 Podnoszona przez skarżącego zasada szybkości i wnikliwości postępowania wynikająca z art. 12 k.p.a. obejmuje tok postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte skierowanym do skarżącego pismem z dnia [...] maja 2014 r., doręczonym w dniu [...] czerwca 2014 r. Decyzja organu I instancji w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej została natomiast wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r., lecz zakresem kary objęła okres do dnia [...] czerwca 2014 r. W konsekwencji Sąd I instancji uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia w postępowaniu administracyjnym powołanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego stwierdzając, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu, dlatego orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

21 V.

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący Z. D., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

23 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

24 ‒ naruszenie przepisu prawa materialnego, art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w zakresie przyjęcia przez Sąd, iż działanie skarżącego wykazywało cechę samowolności;

25 ‒ prawa procesowego, to jest art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że umieszczenie przez niego tablicy reklamowej w pasie drogowym Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei nie było samowolne, gdyż w istocie dzierżawił przedmiotowy grunt od P. M., który jako właściciel gruntów przyległych oświadczył, że jest dysponentem terenu na którym stanęła tablica reklamowa, co miało miejsce do czasu wskazania granic przez służby geodezyjne. Tymczasem organ administracji nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nosiło cechy samowolności. Według skarżącego, cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom, co winno dodatkowo charakteryzować się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Dlatego stwierdzenie Sądu I instancji, że powoływanie się na brak samowolności nie może mieć miejsca w sytuacji egzekwowania prawa w oparciu o zaskarżony przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy, jest sprzeczne z przesłanką "samowolności", jako wyraźnie akcentowaną w tym przepisie.

27 Według szczegółowego opisu okoliczności i faktów związanych z ujawnieniem przez organ posadowienia tablicy reklamowej, umieszczenie przez skarżącego reklamy w pasie drogowym nie było jego zamiarem, gdyż formalnie przedmiotowy grunt w czasie posadowienia tablicy reklamowej nie był gruntem DSDiK we Wrocławiu. Organ zaś w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez niego za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a polegających na istnieniu okoliczności faktycznych, iż dopiero przeprowadzone z inicjatywy zarządcy drogi czynności ustalenia, wznowienia istniejących punktów granicznych, z działkami sąsiednimi w celu ustalenia granic nieruchomości podlegających rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami płynącymi od gruntów przyległych i utrwalenia na gruncie nowo ustalonej linii brzegowej, dały asumpt do stwierdzenia przez zarządcę nielegalnego zajęcia pasa drogi publicznej przez skarżącego.

28 W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.

31 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach enumeratywnie określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zaś na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

32 Skargę kasacyjną, jak stanowi art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

33 Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

34 W sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych podstawach kasacyjnych. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

35 W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w istocie rzeczy skarżący nie kwestionował prawidłowości ustalenia przez organy miejsca, w którym doszło do zajęcia pasa drogowego, jak też oznaczenia podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego, a także okresu zajęcia, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary.

36 Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej – dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 7, 8, 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. wobec, zdaniem skarżącego, niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego ustalenia, czy zajęcie pasa drogowego przez skarżącego nosiło cechy samowolności, a w konsekwencji, wadliwe rozstrzygnięcie sprawy w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej – stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny.

37 Przepis art. 7 k.p.a. określa, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. – jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przy czym wedle art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

38 Uwzględniając powyższe uregulowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

39 Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również za uzasadniony uznać również drugi z zarzutów wskazany w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

40 Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

41 W takim stanie prawnym wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy ustawy o drogach publicznych w interesie publicznym regulują kwestie związane m.in. z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Dlatego lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, co wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wspomnianemu interesowi publicznemu, chronionemu przepisami ustawy, muszą być podporządkowane partykularne interesy jednostek. Z omawianych względów zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi jest przejawem deliktu administracyjnego. Jest to czyn zakazany przepisem prawa administracyjnego, a do takich należy zaliczyć przepisy ustawy, i zagrożony jest karą pieniężną. Delikt administracyjny wchodzi w grę już za sam fakt dopuszczenia się takiego naruszenia prawa, bez względu na jego motywację.

42 Materiał dowodowy tej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Wynika z niego jasno, że co najmniej od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, umieszczając tam reklamę. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na podnoszoną okoliczność zawarcia umowy dzierżawy gruntu na umieszczenie tam reklamy, z osobą podającą się za właściciela tego gruntu. Skarżący nie wyjaśnił okoliczności dotyczących daty zawarcia tej umowy, jak i okresu umieszczenia reklamy na spornym gruncie.

43 W takiej sytuacji, w realiach niniejszej sprawy sankcją administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja zarządcy drogi nakładająca wspomnianą karę pieniężną ma charakter decyzji związanej. Decyzja jest określana jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. w kwestii wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jest w swej treści jednoznaczny i stanowczy. Mianowicie, w świetle powołanego przepisu, w powyższych sytuacjach zarządca drogi wymierza karę pieniężną, nie zaś może ją wymierzyć. Dlatego decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., nie jest przejawem uznania administracyjnego.

44 Podsumowując, nie ma jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania dodatkowych przesłanek odpowiedzialności z art. 40 pkt 12 u.d.p., jak wywodził skarżący ("samowolności"), aniżeli te w tym przepisie wskazane. Z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11).

45 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że czyniąc powyższe niewadliwe ustalenia organy nie dopuściły się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, w tym przebiegu i granic pasa drogowego, miejsca zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał rzeczywistego zajęcia pasa drogowego oraz okresu zajęcia, a w konsekwencji wysokości wymierzonej kary.

46 Podkreślić należy, że z analizy akt sprawy, w tym akt sądowych nie wynika, aby w aktach tych znajdowały się jakiekolwiek inne dowody wskazujące na okoliczności stanowiące – zdaniem skarżącego – podstawę do wykluczenia zaistnienia przesłanek do nałożenia na niego kary pieniężnej. Zasadnie również Sąd I instancji wskazał, że do okoliczności uwalniających od odpowiedzialności należy wyłącznie dysponowanie przez podmiot zajmujący pas drogi publicznej wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, bądź wykazanie, że określone zajęcie pasa drogowego nie wymagało takiego zezwolenia. Skarżący jako przedsiębiorca powinien był znać uwarunkowania prawne prowadzenia działalności gospodarczej, której elementem jest także umieszczanie reklam w pasie dróg publicznych.

47 Stwierdzając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.