Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II GSK 2216/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., II GSK 2216/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 252/15 w sprawie ze skargi Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na uchwałę Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznych stawek dotacji na ucznia/słuchacza szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w roku budżetowym 2013 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 252/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - po rozpatrzeniu skargi Zakładu [...] w K. - stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia miesięcznych stawek dotacji na ucznia/słuchacza szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w roku budżetowym 2013; określił, że uchwała ta nie może być wykonana w całości oraz zasądził od Zarządu Powiatu S. na rzecz Zakładu [...] w K. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Powiatu S. uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej u.s.p., w zw. z art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 z 2004 r. poz. 2572 ze zm.), zwanej ustawą o systemie oświaty, oraz uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania - ustalił w § 1 pkt 1 wysokość stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dotowanych przez Powiat S. w 2013 r. oraz w § 1 pkt 2 kwoty dotacji dla poszczególnych typów szkół, które określa załącznik nr 1 do uchwały.

4 Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zakład [...] w K. wezwał Zarząd Powiatu w S. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr [...] jako pozbawionej podstawy prawnej.

5 W odpowiedzi na to wezwanie Starostwo Powiatowe w S. poinformowało, że podejmując wskazaną uchwałę działało w granicach i na podstawie przepisów prawa, zaś uchwała ta miała jedynie charakter wykonawczy, bowiem była konsekwencją decyzji Rady Powiatu S. zawartej w uchwale nr [...].

6 Po rozpoznaniu skargi Zakładu [...] w K. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 404/13 oddalił tę skargę, zaś po rozpoznaniu skargi kasacyjnej tego Zakładu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 uchylił ten wyrok. Sąd kasacyjny nie podzielił co prawda zarzutu niedopuszczalności podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu S., zauważył jednakże, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby została przeprowadzona kontrola co do prawidłowości ustalonych stawek, mimo zgłoszonego wniosku o skontrolowanie stawek przez Sąd. Sąd kasacyjny podniósł, że skoro zaskarżona została uchwała Zarządu Powiatu w sprawie wysokości stawek, Sąd I instancji był zobligowany do jej skontrolowania - wyjaśnienia, czy w świetle treści uchwały i załącznika stawki poddają się kontroli i są prawidłowe. Jednakże Sąd I instancji nie przedstawił żadnego wywodu w tym zakresie, w szczególności nie odwołał się do kwestii braku uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu. W załączniku nr 1 do uchwały w pkt 1 jedynie ogólnikowo powołano się na metryczkę subwencji oświatowej na 2013 r., zaś w pkt 2, wskazując konkretne różne kwoty dotacji, nie wyjaśniono sposobu ich wyliczenia.

7 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro uchwała Zarządu Powiatu będąca aktem stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie uchwała winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.

8 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 252/15 uwzględnił skargę Zakładu [...].

9 Odwołując się do wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 – Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością. Następie wskazał, że w § 1 uchwały nr [...] ustalono tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania ustalając, że dotacje przysługują ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki na każdego ucznia w wysokości 100 % kwoty przewidzianej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat na dany rok budżetowy. Natomiast ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionym w pkt 1 § 1 uchwały na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości 50 % ustalonych w budżecie Powiatu wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Powiatu danego typu i rodzaju szkoły publicznej podstawą ustalenia kwoty dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z § 8 uchwały kwotę dotacji na rok budżetowy przysługującej na jednego ucznia szkoły niepublicznej na zasadach określonych w uchwale zatwierdza każdorazowo Zarząd Powiatu Skarżyskiego.

10 Analiza uchwały nr [...] oraz jej załącznika nie pozwala zdaniem Sądu I instancji na dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości stawek. Uchwała ta nie zawiera miesięcznych stawek dotacji dla jednego ucznia w szkołach niepublicznych, w których jest realizowany obowiązek nauki. Nie jest ustaleniem kwoty dotacji odwołanie się przez organ do metryczki subwencji oświatowej na rok 2013, z zastrzeżeniem późniejszego pisemnego poinformowania zainteresowanych o wysokości dotacji. Z kolei przy szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały) brak jest uzasadnienia dla ustalonych kwot dotacji na jednego ucznia. Jakkolwiek uchwała rady precyzuje zapis ustawowy (zgodnie z którym dotacja nie może być niższa niż 50% wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia) wskazując, że przyjmuje się 50 % tak ustalanej kwoty, to brak jest sposobu wyliczenia przyjętych kwot – kwoty bazowej stanowiącej podstawę ustalenia stawki dotacji. Sąd wskazał, że regulacja art. 90 ust 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) ustawy o systemie oświaty, powtórzona w § 1 pkt 2 uchwały nr [...] uzależnia sposób ustalenia kwoty bazowej od funkcjonowania na terenie powiatu szkół publicznych danego typu i rodzaju, przewidując przyjęcie do wyliczenia kwoty dotacji albo ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych przez szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia albo w przypadku ich braku, wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dla kontroli przyjętych stawek istotne jest zatem wyjaśnienie sposobu ich ustalenia, czy organ jako podstawę przyjął wydatki bieżące przewidziane w jego budżecie czy też korzystał z danych innych gmin lub powiatów, jakich szkół dane dotyczyły, czy były to szkoły tego samego typu i rodzaju położone w najbliższej gminie lub powiecie. Brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu i nie pozwala na weryfikacje przyjętych kwot dotacji. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań.

11 Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie nie pozwala zdaniem Sądu I instancji na poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania art. 90 ust. 2a i ust.3 ustawy o systemie oświaty będących podstawą prawną uchwały. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd podkreślił, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani u.s.p. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

12 Sąd wyjaśnił, że informacja w sprawie kalkulacji stawek dotacji zawarta w skierowanym do skarżącego piśmie Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] maja 2013 r. nie może konwalidować wskazanych wad uchwały. Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała o ustaleniu wysokości dotacji oświatowej przysługującej niepublicznym placówkom, która jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II GSK 210/13 jest rozstrzygnięciem administracyjnym, nie dalsza korespondencja pomiędzy organem a stroną.

13 Sąd I instancji, nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości budżetowej wskazując, że z regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z przedstawionych dokumentów, służący wyjaśnieniu istotnych wątpliwości związanych z oceną czy badany akt jest zgodny z prawem. Dopuszczenie i przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego nie jest zatem prawnie dopuszczalne.

14 W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej, zaskarżając go w całości Zarząd Powiatu S. na podstawie art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

15 I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

16 1.art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a., wobec wadliwego odczytania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2101/13 poprzez:

17 a) przyjęcie, iż jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku "z dnia 8 sierpnia 2013r., I SA/Ke 404/13", iż kontrola sądowoadministracyjna uchwały zarządu jest możliwa wyłącznie w odniesieniu do treści uchwały lub jej uzasadnienia w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego wniosku nie można wyprowadzić, co w konsekwencji doprowadziło, iż Sąd I instancji w ogóle nie dokonał kontroli prawidłowości ustalonych stawek, a tym samym nie wykonał wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania;

18 b) wadliwe uznanie, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona winna czerpać wiedzę o swojej sytuacji prawnej wyłącznie z treści uchwały lub z jej uzasadnienia, co nie wyłącza, iż strona może czerpać wiedzę z innych źródeł, co w rezultacie skutkowało nie dokonaniem przez Sąd I instancji kontroli sposobu wyliczenia kwot dotacji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności wyjaśnienia sposobu wyliczenia kwot dotacji zawarte w pismach kierowanych do strony (beneficjenta) niezwłocznie po podjęciu tej uchwały;

19 2. naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art . 82 ust.1 i ust. 2 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy art. 82 ust. 1 u.s.p. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwał organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, co winno skutkować wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 2 u.s.p., a utrata mocy prawnej uchwały następuje z dniem wydania orzeczenia sądu;

20 II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konsytuacji RP, poprzez przyjęcie, iż wyrażona w tym artykule zasada, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej może być realizowana wyłącznie poprzez wymóg uzasadnienia uchwał, a nie w inny sposób.

21 Z tych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

22 Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezbyt dokładnie przeanalizował wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza bowiem, że wiedza o sposobie obliczenia należnej dotacji dla danej placówki winna wynikać tylko i wyłącznie z treści uchwały lub z jej uzasadnienia. Nie wyłącza to jednak, iż taką wiedzę beneficjent może czerpać z innych źródeł np. informacji, korespondencji spotkań czy ustaleń, rozmów prowadzonych przez organ z uprawnionym. Sąd I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, zupełnie pominął dowody świadczące o sposobie wyliczenia kwot dotacji w 2013 r. należnych skarżącemu i ograniczył rozważania jedynie do ustalenia czy uchwała zarządu zawiera uzasadnienie, czy też nie i w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawierała uzasadnienia. Automatycznie uznał, iż brak ten nie pozwolił na kontrolę przyjętych kwot dotacji, a w konsekwencji podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

23 Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja organu ustalająca wysokość stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych kierowana jest do ściśle określonego kręgu podmiotów, bowiem dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki oraz dotacja dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługuje tym podmiotom, które w terminie do 30 września roku poprzedzającego podadzą organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Wysokość przyznawanej przez organ dotacji również określa przepis prawa, tj. art. 90 ust. 2 a i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

24 Określona w uchwale nr [...] dotacja wymagała konkretyzacji i uzależniona była od wysokości subwencji ogólnej wyliczonej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i przekazanej Powiatowi S. w formie tzw. "metryczki". W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu nie znał ostatecznej wysokości subwencji. Jednakże z chwilą otrzymania "metryczki" kwota dotacji została wyliczona na podstawie "metryczki" subwencji ogólnej, a informacja o jej wysokości została przekazana beneficjentom, a do nich nie należał skarżący ZDZ. Żaden z beneficjentów nie kwestionował sposobu wyliczenia przyznanej dotacji w 2013 roku, jak również nie jest ona kwestionowana przez Zakład [...] w K. Z kolei kalkulacji stawek dotacji na jednego ucznia/słuchacza szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dokonano na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie Powiatu S. ponoszonych przez szkoły prowadzone przez Powiat S. oraz ponoszonych wydatków przez najbliższe gminy (Gmina S., Gmina S.) i powiaty (Powiat S.).

25 Skarżący kasacyjnie wskazał, iż Zarząd Powiatu S. podejmując uchwałę nr [...] wyliczył stawki dotacji w sposób prawidłowy, ściśle według określonych przepisami prawa reguł, a jego rola sprowadzała się do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w stosownej uchwale. Sąd I instancji pominął, że z treścią uchwały nr [...] zostali zapoznani wszyscy jej adresaci, w tym Zakład [...] w K. Posiadał on zatem pełną informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy wyliczaniu kwoty dotacji w roku budżetowym 2013.

26 W okolicznościach niniejszej sprawy informacje zarządu przesyłane Zakładowi [...] w K. wraz z uchwałą a także w krótkim odcinku czasu po jej podjęciu dokumentują, iż organ przy obliczaniu dotacji zrealizował w pełni zasadę jawności finansów publicznych, pozwolił na dokonanie weryfikacji przesłanek, które zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu stawek dotacji nie tylko skarżącemu, ale także i Sądowi. Tym samym organ w pełni zrealizował konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji wręcz uznał za nieistotne kontakty stron i korespondencję prowadzoną pomiędzy nimi na przestrzeni 2013 r. będącą właśnie źródłem informacji beneficjenta - w zakresie jego prawa procesowego, jak i materialnego, co świadczy o niedokładnym zastosowaniu się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

27 Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie dostrzegł zdaniem skarżącego kasacyjnie, iż przepis art 147 § 1 p.p.s.a zakazuje stwierdzania nieważności uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 w całości lub w części, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 82 u.s.p., który zakazuje stwierdzania nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, z wyjątkami, które nie odnoszą się do zaskarżonej uchwały nr [...], i obliguje sąd administracyjny do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem, przy czym uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W tej sprawie uchwała nr [...] została podjęta dnia [...] lutego 2013r., a zatem upłynął już okres umożliwiający Sądowi I instancji stwierdzenie jej nieważności a wszystkie podmioty uprawnione do otrzymania dotacji w roku budżetowym 2013, do których odnosiła się uchwała nr [...] otrzymały dotację wyliczoną według stawek ujętych w uchwale, którą rozliczyły.

28 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu S. wniósł o jej oddalenie uznając za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli prawidłowości uchwały pozbawionej należytego uzasadnienia. Nie miał też obowiązku poszukiwania motywacji uchwały w innych źródłach dowodowych, jak i obiektywnej możliwości kontroli prawidłowości stawek jednostkowych dotacji. Taka kontrola wymaga wiadomości specjalnych, a zatem dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Wniosek o dopuszczenie tego dowodu nie został przez Sąd uwzględniony. Podkreślił też, że skarżący kasacyjnie nie załączył dowodu przedstawienia kwestionowanej uchwały organowi nadzoru. W takiej sytuacji roczny termin zaskarżenia zdaniem ZDZ w Kielcach w ogóle nie rozpoczął biegu. Nie można zatem twierdzić, że termin ten upłynął a zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest chybiony.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

30 Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

31 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

32 W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez Zarząd Powiatu S. skarga kasacyjna - oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. - podlega rozpoznaniu w granicach zarzutów kasacyjnych oraz w granicach zakreślonych podjętym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2101/13.

33 Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu kwestii. Po pierwsze, do dokonania przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z wiążącym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co było – zdaniem skarżącego kasacyjnie – konsekwencją wadliwego odczytania intencji sądu kasacyjnego i ograniczenia tej kontroli do oceny treści i uzasadnienia zaskarżonej uchwały podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać również inne źródła, zawierające informacje o sposobie wyliczenia subwencji ogólnej. Po drugie, do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymania jej wykonania, podczas gdy uchwała została już wykonana, a po upływie roku od dnia jej podjęcia dopuszczalne było co najwyżej stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia odmiennych skutków stwierdzenia nieważności i niezgodności uchwały z prawem.

34 Zważywszy na tak sformułowane zarzuty w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dopuszczalności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. Ten zarzut wywołujący najdalej idące skutki okazał się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony, bowiem zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, iż niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały po upływie tego terminu. Wobec tego dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość tej uchwały uzasadniała wyłącznie stwierdzenie podjęcia jej z naruszeniem prawa. Oznacza to, iż Sąd I instancji wadliwie zastosowała art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem przy wyrokowaniu pominął tą część tego przepisu, zgodnie z którą sąd – uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 82 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 78 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011r., sygn. akt I OSK 46/11, Lex nr 1079779). Pierwszy z tych przepisów wprowadza zasadę, wedle której nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, oraz wyjątek od tej zasady wyrażony zwrotem "chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeśli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Na mocy art. 78 ust. 1 u.s.p. przedłożeniu wojewodzie podlegają natomiast uchwały rady powiatu (zdanie I) oraz uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych (zdanie II). W razie zaistnienia sytuacji objętej zasadą sąd administracyjny stosownie do ust. 2 art. 82 zdanie I u.s.p. orzeka o niezgodności uchwały z prawem, jeśli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżona uchwała nr [...] nie spełnia kryteriów określonych w art. 78 ust. 1 u.s.p., nie została ona podjęta przez radę powiatu, co uzasadniałoby zastosowanie do niej zdania I art. 78 ust. 1 u.s.p., nie została też podjęta w sprawie przepisów porządkowych, lecz w sprawie ustalenia miesięcznych stawek dotacji na ucznia/słuchacza szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych w roku budżetowym 2013, co wyłącza do niej zastosowanie zdania II art. 78 ust. 1 u.s.p. Oznacza to, iż nie podlega ona przedłożeniu wojewodzie, a więc nie ma do niej zastosowania wyjątek z art. 82 ust. 1 u.s.p. in fine, lecz zasada wykluczająca stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Skoro zaś zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lutego 2013r., zaś zaskarżony obecną skargą kasacyjną wyrok został podjęty w dniu [...] czerwca 2015r., to oczywistym jest, iż Sąd I instancji obowiązany był zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a. in fine w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p. nie zaś jak to uczynił wyłącznie pierwszą część art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec bowiem stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały – co wyjaśnił Sąd I instancji szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – jednakże z uwagi na upływ rocznego terminu uprawniającego do stwierdzenia jej nieważności, uprawniony był jedynie do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem (wydania uchwały z naruszeniem prawa). Oznacza to, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił konsekwencje prawne stwierdzonej wadliwości kontrolowanej uchwały Zarządu Powiatu S.. Uchybienie przez Sąd I instancji wskazanym przepisom prawa ma charakter istotnego z uwagi na odmienne skutki wywoływane przez orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały i orzeczenie stwierdzające jedynie wydanie uchwały z naruszeniem prawa. W pierwszym przypadku zaskarżona uchwała zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego od daty jej podjęcia. Natomiast w drugim przypadku uchwała przestaje wiązać dopiero z chwilą podjęcia orzeczenia przez sąd administracyjny. Wadliwość rozstrzygnięcia sprawy legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji ma istotny wpływ na wynik sprawy także z uwagi na przedmiot tej uchwały. Zaskarżona uchwała jak już wskazano dotyczyła stawek dotacji na ucznia/słuchacza w roku budżetowym 2013. Oznacza to, iż uchwała ta z końcem 2013 r. została już wykonana, a więc wywołała już skutki prawne. Na jej podstawie kwota przyznanej Powiatowi S. subwencji oświatowej na 2013 r. została przez zarząd powiatu rozdysponowana pomiędzy poszczególnych beneficjentów (szkoły, które wystąpiły o jej przyznanie na 2013 r.). To zaś zasadnym czyni również zarzut kasacyjny naruszenia art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania uchwały, która już wywołała skutki prawne.

35 Chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. i wiążący się z nim treściowo zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji intencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., co spowodowało ograniczenie zakresu kontroli legalności zaskarżonej uchwały do oceny jej treści i uzasadnienia, z pominięciem innych dowodów, w tym kierowanych przez skarżącego kasacyjnie do poszczególnych beneficjentów pism w sprawie wysokości stawek na jednego ucznia dla danego typu szkoły, i w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uznania niemożności dokonania oceny prawidłowości określenia stawek dotacji na jednego ucznia/słuchacza szkoły w 2013 r. z uwagi na brak uzasadnienia uchwały i jej treść wskazującą na różne kwoty stawek tej dotacji.

36 W tym zakresie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. wywodzi, że sąd kasacyjny – uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 404/13 – zarzucił Sądowi I instancji brak uzasadnienia dla przyjętej wówczas przez ten Sąd oceny prawidłowości ustalenia wysokości stawki dotacji na jednego ucznia/słuchacza, co zdaniem skarżącego kasacyjnie powinno spowodować w toku ponownego rozpoznawania sprawy ponowne oddalenie skargi Zakładu [...] i przedstawienie w uzasadnieniu wyroku argumentacji uzasadniającej prawidłowość ustalenia wysokości tych stawek. Skarżący kasacyjnie podnosi ponadto, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w skarżonym obecnie wyroku nie uwzględnia faktu, że sposób wyliczenia wysokości stawek został przedstawiony wszystkim zainteresowanym szkołom w piśmie organu, po przyznaniu Powiatowi S. określonej w ustawie budżetowej kwoty ogólnej subwencji oświatowej. Korespondencję tą jako materiał dowodowy sprawy, pozwalający na ocenę prawidłowości ustalenia wysokości stawek dotacji, Sąd I instancji jednak pominął.

37 Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, gdyż nie znajduje ono potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015r. Na stronie 9 i 10 uzasadnienia tego wyroku sąd kasacyjny stwierdził, że "ponieważ zaskarżona została uchwała Zarządu Powiatu w sprawie wysokości stawek, Sąd powinien skontrolować czy w świetle treści uchwały i załącznika stawki poddają się kontroli i są prawidłowe. Ponieważ uzasadnienie wyroku żadnych wywodów w tej kwestii nie zawiera, trafny choć nieudolnie sformułowany, jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej". Wskazując następnie, że "ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia" – sąd kasacyjny stwierdził, że "(...) treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej NSA prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione". Naczelny Sąd Administracyjny - zauważając, że "Sąd I instancji stwierdził, że dokonana z urzędu kontrola zaskarżonej uchwały oraz załącznika precyzującego konkretne kwoty dotacji w zależności od typów szkół żadnych wadliwości nie wykazała. (...) nie przedstawił jednak żadnego wywodu w omawianym zakresie, w szczególności nie odwołał się do kwestii braku uzasadnienia uchwały zarządu powiatu, natomiast załącznik nr 1 do tej uchwały w pkt 1 zawierał jedynie ogólnikowe powołanie się na metryczkę subwencji oświatowej na 2013 r. zaś w pkt 2 wskazanie konkretnych, różnych kwot bez równoczesnego wyjaśnienia sposobu ich wyliczenia. (...) skoro uchwała zarządu powiatu będąca aktem stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie uchwała winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego".

38 W świetle powyższych rozważań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. nie budzi wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany był rozważyć, czy zważywszy na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w spornym zakresie i jej treść, obejmującą różne stawki dotacji bez wskazania sposobu ich wyliczenia, w ogóle możliwa jest ocena prawidłowości określenia wysokości stawek dotacji na 1 ucznia/słuchacza. Jest to tym bardziej zasadne, gdy uwzględni się treść uchwały Rady Powiatu S. nr [...], na podstawie której została podjęta zaskarżona uchwała. Z uchwały Rady Powiatu S. wynika, że w razie braku na terenie Powiatu S. szkoły danego typu przy określeniu wysokości stawki dotacji na ucznia/słuchacza należy uwzględnić stawki stosowane w sąsiednich gminach i powiatach. Ta okoliczność z kolei – wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wskazania sposobu wyliczenia poszczególnych stawek dotacji – nie pozwala ocenić, jaką kwotę bazową przyjął Zarząd Powiatu S. przy określaniu tych stawek, a mianowicie czy przyjął wydatki bieżące Powiatu S., czy też innych gmin i powiatów i ewentualnie których, a także jaka była wysokość wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia i dlaczego te właśnie kwoty organ wybrał w przypadku różnych kwot wydatków bieżących w różnych sąsiednich gminach i powiatach. Powyższe wątpliwości potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej, z którego wynika, że kalkulacji stawek dotacji na jednego ucznia/słuchacza dokonano na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie Powiatu S. ponoszonych przez szkoły prowadzone przez Powiat S. oraz ponoszonych wydatków przez najbliższe gminy (Gminę S. i Gminę S.) oraz powiaty (Powiat S.). Ta okoliczność tym bardziej uzasadniała wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały kwot wydatków bieżących przyjętych za podstawę ustaleń wysokości spornych stawek. To pozwoliłoby bowiem sądowi administracyjnemu na zweryfikowanie prawidłowości ich ustalenia. Nie sposób zgodzić się zatem ze skarżącą kasacyjnie wyrażającą przekonanie, że wysokość stawek została wyliczona w sposób prawidłowy, bowiem ściśle wedle określonych przepisami prawa reguł, a rola organu sprowadzała się jedynie do matematycznych wyliczeń i ich zamieszczenia w stosownej uchwale. Aby można było podzielić to przekonanie skarżącej kasacyjnie konieczne było wskazanie w zaskarżonej uchwale jakie kwoty wydatków bieżących i dlaczego takie zostały przyjęte za podstawę dokonanych wyliczeń matematycznych. Ustalenie wysokości dotacji nie jest bowiem li tylko wynikiem wyliczeń matematycznych, te bowiem są konsekwencją przyjętych danych (ich prawidłowości) do tych wyliczeń, te zaś z uwagi na brak na terenie Powiatu S. wszystkich typów szkół wymagały przyjęcia danych z sąsiednich jednostek samorządu terytorialnego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zasadniczą merytoryczną sporną kwestią między Zakładem [...] a skarżącym kasacyjnie jest właśnie prawidłowość ustalenia wysokości tych stawek, a więc i danych przyjętych za podstawę końcowych wyliczeń matematycznych. Nie można też pomijać tego, że zaskarżona uchwała była aktem wykonawczym do uchwały Rady Powiatu S. nr [...] i jako wiążący akt prawny określała ona sytuację prawną poszczególnych placówek oświatowych, gdyż na podstawie wskazanych w niej stawek dotacji na jednego ucznia/słuchacza dla danego typu szkoły była wyliczana przysługującą im dotacja. Nie ma więc żadnego znaczenia dla wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że poszczególni beneficjenci dotacji zostali poinformowani przez skarżącego kasacyjnie o treści uchwały, jak i wysokości stawek dotacji dla poszczególnych typów szkół. Powzięcie tej informacji nie przesądza bowiem w żaden sposób o prawidłowości ustalenia wysokości poszczególnych stawek dotacji na jednego ucznia/słuchacza, a ponadto informacje takie, zawarte w zwykłych pismach skarżącego kasacyjnie, pomijając, że opierają się one na treści zaskarżonej uchwały, nie mają waloru "aktu" wiążącego w przeciwieństwie do zaskarżonej uchwały. Z tego względu nie mogą one – nawet gdy zawierają szczegółowe wyliczenia matematyczne (kalkulację stawek dotacji), wskazują jakie dane zostały przyjęte do tych wyliczeń oraz przyczyny przyjęcia tych właśnie danych – zastępować wiążącego aktu, jakim jest w tej sprawie zaskarżona uchwała, ani też uzupełniać treść tego aktu w postaci uzasadnienia do przyjętych kwot stawek dotacji, tym bardziej, iż "informacje" powołujące się na zapisy uchwały nie podlegają weryfikacji w trybie, jaki jest przewidziany dla zaskarżonej uchwały. Udzielenie ich zaś na podstawie treści skarżonej uchwały uniemożliwia wręcz merytoryczną polemikę z podanymi w "informacji" danymi.

39 Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż wadliwość kontrolowanej uchwały w postaci braku uzasadnienia dla ustalonych kwot stawek dotacji dla poszczególnych typów szkół bez wyjaśnienia sposobu ich ustalenia – biorąc pod uwagę kasacyjne kompetencje sądów administracyjnych – uniemożliwiała ocenę prawidłowości ustalenia wysokości tych stawek. Stwierdzona wadliwość w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyczerpuje przesłankę podjęcia uchwały z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym jednakże wobec upływu jednego roku od dnia jej podjęcia zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p. Rację ma natomiast Sąd I instancji, że nie jest ustaleniem kwoty dotacji odwołanie do "metryczki" subwencji oświatowej na rok 2013, z zastrzeżeniem późniejszego pisemnego poinformowania zainteresowanych o wysokości dotacji.

40 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. uwzględniając częściowe uwzględnienie skargi.