Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., II GSK 2200/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., II GSK 2200/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Anna Robotowska Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2601/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2601/13 (dalej wyrok z 8 maja 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. T. (dalej zwany stroną albo skarżącym) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwanego Ministrem) z [...] września 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.), zapadłą w przedmiocie odmowy odroczenia terminu spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. działając z upoważnienia Prezesa ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 6.698,18 zł.

5 Podaniem z dnia 7 marca 2013 r. uzupełnionym następnie pismem z 22 kwietnia 2013 r., skarżący wystąpił do Prezesa ARiMR o odroczenie terminu spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności o dwa lata. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację finansową. Wyjaśnił m.in., że całe gospodarstwo wraz z żoną przekazał córce, przy czym nadal wykonuje pracę na rzecz gospodarstwa, tj. uprawnia ziemię, przygotowuje drewno na opał itd., natomiast przychody z gospodarstwa przypadają Jego córce jako właścicielowi. Wskazał również, iż przedmiotowe należności ARiMR powstały do roku 2007, kiedy to skarżący borykał się z problemami wynikającymi z egzekucji komorniczej dokonywanej w tym czasie w Jego gospodarstwie rolnym.

6 Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. o numerze [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.), Prezes ARiMR odmówił odroczenia terminu spłaty należności ustalonych skarżącemu decyzją z [...] sierpnia 2008 r.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej, jednakże odroczenie terminu płatności mogłoby znaleźć zastosowanie w przypadku posiadania informacji o przyszłej poprawie sytuacji majątkowej skarżącego. Tymczasem jak wynika z ustaleń organu skarżący sam powoływał, że jego sytuacja materialna nie ulegnie znaczącej poprawie w ciągu dwóch lat, tj. w okresie co do którego skarżący zwrócił się o odroczenie spłaty zobowiązania. Organ wskazał przy tym możliwość skorzystania z instytucji rozłożenia płatności w całości lub w części na raty.

8 Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji ponownie powołując się na trudną sytuację finansową spowodowaną prowadzoną wobec Niego egzekucją komorniczą w okresie poprzedzającym złożenie wniosku w sprawie.

9 Po rozpoznaniu odwołania, Minister wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję, w której utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

10 Organ odwoławczy zaprezentował w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Aprobując w całości stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej Minister wskazał, że skarżący pomimo wezwań nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających, że w okresie dwóch lat objętych wnioskiem Jego sytuacja finansowa ulegnie poprawie. Podniesiono przy tym, że do dnia wydania decyzji strona nie uregulowała choćby w części istniejącego wobec ARiMR zadłużenia oraz nie podjęła w zasadzie żadnych starań aby wykazać zasadność złożonego wniosku. Organ podkreślił także, że kwota zadłużenia powiększa się o wysokość odsetek co w sytuacji braku perspektyw na spłatę zadłużenia w przyszłości jest okolicznością negatywną w badanej sprawie.

11 Pismem z dnia 17 października 2013 r. strona wniosła do WSA skargę na ww. decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymane zostało stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego wskazujące na aktualną trudną sytuację finansową skarżącego oraz poprzedzające złożenie wniosku problemy związane z opóźnieniami w otrzymywaniu dopłat z tytułu prowadzenia gospodarstwa ekologicznego.

12 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

13 Motywując zaprezentowany na wstępie wyrok z 8 maja 2014 r. sąd I instancji wskazał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa powołanych przez organy administracyjne.

14 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy pozostawała kwestia odroczenia terminu spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Szczegółowe zasady i tryb umarzania tego rodzaju należności reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. 2010 r., nr 258, poz. 1747, dalej zwane rozporządzeniem).

15 W niniejszej sprawie bezspornym było to, że kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynosiła 6.698,18 zł. Strony zgadzały się także co do tego, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna bowiem utrzymuje się on z emerytury w wysokości 612,34 zł, jak również w ciągu najbliższych dwóch lat sytuacja ta nie ulegnie istotnej zmianie.

16 Kwestią kluczową dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia była ocena wskazanych wyżej przesłanek odroczenia terminu spłaty należności przypadających agencjom płatniczym (względy społeczne lub gospodarcze) w kontekście wykazanych przez stronę okoliczności sprawy. Innymi słowy Sąd zobligowany był ocenić czy zasadnie organy administracyjne stwierdziły, że fakt trudności finansowych skarżącego nie uzasadnia odroczenia terminu spłaty przedmiotowych należności we wnioskowanym zakresie.

17 W ocenie sądu I instancji zgodzić należało się z twierdzeniem organu, że wskazywane przez stronę okoliczności dotyczące niskiej emerytury oraz źródła problemów finansowych skarżącego (ewentualnych nieprawidłowości postępowania egzekucyjnego) nie potwierdzają zasadności wniosku o odroczenie spłaty ustalonych należności ARiMR. Przede wszystkim należało mieć na uwadze, że skarżący pomimo ponawianego wezwania do wykazania okoliczności wskazujących na racjonalność odroczenia spłaty zobowiązania, tj. wyjaśnienie podstaw twierdzenia, że po odroczeniu płatności skarżący dokona spłaty zobowiązania, nie wykonał prawidłowo wezwania organu, bowiem nie wyjaśnił czy spłata zadłużenia po upływie wnioskowanego odroczenia będzie możliwa. Co więcej, skarżący w toku prowadzonego postępowania potwierdzał nawet, że za dwa lata jego sytuacja finansowa nie ulegnie zmianie. Mając na uwadze okoliczność naliczania odsetek za zwłokę ustalonego zobowiązania, w kontekście przyznania przez stronę de facto, że za dwa lata nic, bądź też niewiele w sprawie się zmieni, w pełni uzasadnione było stwierdzenie, że brak tutaj przesłanek uzasadniających złożony wniosek. Przesłanki z § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia (względy społeczne lub gospodarcze) mają charakter indywidualny, a ich stwierdzenie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa ARiMR. Organ administracyjny ma więc pełną swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięcia w omawianym przedmiocie, co nie oznacza całkowitej dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Negatywna ocena rozstrzygnięć uznaniowych musiałaby jednak wiązać się z brakami w zakresie ich uzasadnienia, bądź też z takimi uzasadnieniami, które w żaden sposób nie przystawałyby do realiów konkretnej sprawy. Sytuacja, o której mowa, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ocena organu zawarta w uzasadnieniach wydanych decyzji jest bowiem kompletna i poprzedzona została prawidłowo prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

18 Nie uzasadniają także twierdzeń skarżącego okoliczności dotyczące rzekomych naruszeń w toku postępowania egzekucyjnego na które się powoływał. Niniejsza sprawa nie dotyczyła bowiem powodów, czy też źródeł trudności finansowych skutkujących wydaniem decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności przez stronę skarżącą. Sprawa ta dotyczyła wniosku o odroczenie spłaty ustalonej należności, a okoliczności dotyczące trudności finansowych oraz innych związanych z egzekucjami przeprowadzanymi do roku 2007 pozostają bez wpływu na ocenę wniosku o odroczenie (przesunięcie) płatności ustalonej w roku 2008 o dwa lata.

19 W skardze kasacyjnej z 29 lipca 2014 r. strona reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok z 8 maja 2014 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy podniesionych w skardze z 17 października 2013 r. okoliczności, że odroczenie konieczne jest do czasu rozstrzygnięcia "nieważności" decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

20 Skarżący kasacyjnie powołując się na art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie skarżącemu od pozwanego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa sądowego i opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

21 W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie podkreślił, że sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął okoliczność, że skarżący w skardze wnosząc o odroczenie płatności głównie wywodził, że wnosi o odroczenie terminu spłaty do czasu rozstrzygnięcia nieważności decyzji z 8 sierpnia 2008 r. Do skargi dołączony został odpis wniosku do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o unieważnienie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

22 Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z 1 kwietnia 2015 r. Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia, zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przy tym, jak wynika z art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej winno być zawarte, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś - stosownie do art. 174 p.p.s.a. - podstawami, na których skarga kasacyjna może być oparta, są: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego winien być uzasadniony przez wskazanie, w kontekście przedstawionego przez sąd rozumienia danego przepisu, dlaczego taka jego wykładnia jest wadliwa i jaka jest jego prawidłowa interpretacja. Uzasadniając z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy wykazać, że ustalony w sprawie /przyjęty przez sąd/ stan sprawy odpowiada hipotezie normy prawnej, jeżeli sąd bezzasadnie uznał, że dany przepis nie miał zastosowania lub - jeżeli zarzut dotyczy zastosowania przepisu – że stan faktyczny przyjęty przez sąd nie wyczerpuje hipotezy normy prawnej. Gdy natomiast podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania należy w uzasadnieniu wyjaśnić, jaki konkretnie przepis i w jaki dokładnie sposób został przez sąd naruszony oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć taki wpływ na wynik sprawy, że gdyby go nie popełniono, to rozstrzygnięcie mogłoby być inne.

25 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

26 W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywiedziono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, jednak nie wskazano, który konkretnie przepis prawa procesowego został naruszony przez Sąd I-instancji.

27 Autor skargi kasacyjnej zaznaczył jedynie, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy podniesionych w skardze z 17 października 2013 r. okoliczności, że odroczenie konieczne jest do czasu rozstrzygnięcia "nieważności" decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia 8 sierpnia 2008 r.

28 Wobec braku wskazania, który przepis prawa procesowego został naruszony należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Dodatkowo, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien dotyczyć takiego uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem obowiązkiem kasatora było przytoczenie konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, jak również wykazanie, na czym to naruszenie polega. Ponadto w związku z tym, iż zarzut dotyczy naruszenia przepisów procesowych - wykazanie również stopnia tego naruszenia.

29 Z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika zatem związanie granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają sformułowane przez wnoszącego skargę kasacyjną podstawy i wnioski. Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie prezentowany był pogląd, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 255/11, publ. LEX nr 1217394).

30 Dla porządku należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu wymieniono tylko dwa przepisy prawa - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 185 p.p.s.a. Pierwszy wskazuje, że podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast drugi stanowi, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.

31 Z powyższego wynika, że żaden z tych przepisów nie dotyczy postępowania przed Sądem I-instancji, w konsekwencji czego nie mógł być przez ten sąd naruszony.

32 Wobec wskazanego braku skargi kasacyjnej omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być uznany za uzasadniony. W konsekwencji należało stwierdzić, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

33 Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.