Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., II GSK 2170/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., II GSK 2170/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/22 w sprawie ze skargi G.F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2022 r. nr EA-I-54/12/22 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G.F. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.F., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, zwanego dalej "organem", z dnia 28 stycznia 2022 r., nr EA-I-54/12/22, w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu 5 lutego 2015 r. skarżący został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 11 sierpnia 2021 r. skarżącemu przedstawiono zarzuty popełnienia czynów określonych w art. 190 § 1 oraz art. 267 § 3 Kodeksu karnego i przesłuchano go w charakterze podejrzanego w związku z przedstawionymi zarzutami. W czasie zeznań przed Policją skarżący przyznał się do obu zarzucanych czynów i zwrócił się o dobrowolne poddanie się karze. W oparciu o te okoliczności Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, zwany dalej "organem pierwszej instancji", w dniu 27 października 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W dniu 9 listopada 2021 r. Prokuratura Rejonowa w [...] przesłała do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko G.F. o popełnienie czynów zabronionych, co do których postawiono skarżącemu zarzuty w sprawie. Decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach na podstawie art. 29 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r. poz. 1995 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", skreślił skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż oceny zastosowanego przez organ pierwszej instancji przepisu należy dokonać z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, działa bowiem w porządku prawnym konstytucyjna zasada niewinności i do czasu wydania wyroku skazującego skarżący nie powinien utracić uprawnień do wykonywania zawodu. Zdaniem strony skarżącej zastosowana przez organ wykładnia literalna przepisu prawa materialnego jest nieprawidłowa.

5 Komendant Główny Policji opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyjaśnił, iż nie ma w tej sprawie prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem wszczęcie postępowania karnego względem kwalifikowanego pracownika ochrony za przestępstwo umyślne, co z kolei zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu takiej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wyłącznie wyników wykładni literalnej tych przepisów z całkowitym pominięciem wykładni systemowej nakazującej odczytywanie powyżej prezentowanych przepisów prawnych i nadawanie im znaczenia prawnego przez pryzmat zasady domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym, międzynarodowym oraz karnoprocesowym.

7 Sąd I instancji, oddalając skargę, wskazał, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo.

8 Zdaniem Sądu I instancji zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób i mienia wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy. Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie.

9 Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił G.F. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w .art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.". zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu wyłącznie wyników wykładni literalnej tych przepisów z całkowitym pominięciem wykładni systemowej nakazującej odczytywanie powyżej prezentowanych przepisów prawnych i nadawanie im znaczenia prawnego przez pryzmat zasady domniemania niewinności w ujęciu konstytucyjnym, międzynarodowym oraz karnoprocesowym, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi wskutek uprzedniego uznania, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy ma charakter związany, implicite pozwala na jego interpretację w oderwaniu od istoty zasady domniemania niewinności oraz akceptację niespójności na płaszczyźnie ustawa - Konstytucja RP.

10 W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 8 grudnia 2021 r. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

15 Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

16 Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, nadal zwanej "ustawą". W myśl tego uregulowania pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 391/20; 30 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1483/19; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2447/21; 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/17; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5434/16; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16; 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16; opublikowane podobnie jak i następnie cytowane wyroki: orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie. W ocenie NSA, decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma więc prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w wymienionym. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich zaistnienia. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn akt II GSK 1599/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia z omawianej listy. Zatem omawiany przepis określa jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby (przeciwko niej) postępowania karnego o takie przestępstwo. I są to dwie niezależne przesłanki skreślenia pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

18 Instytucja związania administracyjnego nie jest - co do zasady - sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego, jak też nie jest niedopuszczalna w świetle Konstytucji RP. Skoro więc przeciwko skarżącemu, wpisanemu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego, to wystąpiła podstawa z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie do obowiązkowego skreślenia strony z tej listy.

19 Odnosząc się do tej części zarzutu, w której skarżący wskazuje, że treść art. 29 ust. 6 ust. 1 ustawy powinna być odczytywana przez pryzmat zasady domniemania niewinności, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że ma ona przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (zob. wyroki TK z: 23 października 2001 r., sygn. akt K 22/01, opubl. OTK ZU nr 7/2001, poz. 215; 11 września 2001 r., sygn. SK 17/00, opubl. OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyłącza jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego - powiązanych z samym faktem toczącego się postępowania karnego (por. wyrok TK z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, opubl. OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania - w drodze wykładni prokonstytucyjnej - także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowania kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 75/19 oraz w sprawach: II GSK 1483/19, II GSK 2447/21, II GSK 1599/19).

20 Nie powinno budzić wątpliwości, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie, zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Dlatego przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy nie wiąże typu, czy też rodzaju przestępstwa umyślnego, o którym w nim mowa, czy też rodzaju prawnie chronionego dobra, które zostało naruszone przestępstwem umyślnym z przedmiotem działalności koncesjonowanej regulowanej ustawą o ochronie. W tej mierze, za wystarczające ustawodawca uznaje bowiem prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub wszczęcie postępowania karnego o takie przestępstwo (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1034/18).

21 W ustalonym oraz bezspornym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było potrzeby sięgania przez organy administracji a także przez Sąd I instancji do innych niż językowa narzędzi wykładni, a w szczególności do wykładni systemowej.

22 W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).