Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., II GSK 2169/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., II GSK 2169/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 77/13 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie umorzenia należności przypadających za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 77/13 oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie umorzenia należności przypadających za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 W dniu [...] sierpnia 2012 r. [...] (dalej: skarżący) złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne powstałych na koncie pracowniczym [...] do listopada 1998 r. wraz z odsetkami i innymi opłatami.

6 W uzasadnieniu oświadczył, że nie jest w stanie spłacić zaległych składek z powodu nieotrzymania zapłaty za wykonane i odebrane protokołem końcowym roboty budowlane, których wartość wynosiła [...] zł. Podkreślił, że jego sytuacja materialna – z uwagi na kryzys ekonomiczny – uległa pogorszeniu i nie rokuje poprawy, a jedynym majątkiem jaki posiada są wierzytelności. Ponadto prowadzone wobec niego przez Naczelników Urzędów Skarbowych [...] postępowania egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania należnych kwot, z uwagi na brak dochodów i majątku.

7 Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 19; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 123 oraz w zw. z art. 28 ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. , Nr 205, poz. 1585 dalej: u.s.u.s.) – umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności przypadających za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

8 Rozpatrując ponownie sprawę - na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r.

9 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wskutek niedopełnienia przez skarżącego ustawowego obowiązku odprowadzania składek, na jego koncie rozliczeniowym powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na własne ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników, odsetek za zwłokę obliczonych na dzień [...] sierpnia 2012 r., kosztów upomnienia oraz opłaty dodatkowej.

10 ZUS podkreślił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ w uzasadnionych przypadkach może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi na powyższe organ wywiódł, że nie ma prawnej możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o powołaną podstawę w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, ponieważ nie są oni płatnikami tych składek. Zatem postępowanie dotyczące umorzenia tych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uznano za bezprzedmiotowe.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. oddalił skargę wniesioną przez [...].

12 Sąd I instancji wskazał, że regulacje art. 28 ust. 1, 2 oraz 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) odnoszą się wyłącznie do sytuacji, w których zobowiązany jest jednocześnie płatnikiem składek. Mimo językowej jednoznaczności powołanych przepisów, prawodawca zdecydował się na dobitne podkreślenie tej okoliczności w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi wprost, że art. 28 i art. 29, (dotyczącego możliwości odroczenia terminu płatności należności) nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami.

13 Z powyższych regulacji prawnych wynika zupełnie jednoznacznie, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ewentualnego umorzenia należności publicznoprawnych wobec ZUS nie może dotyczyć kwestii umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami (chodzi o składki za pracowników). Zatem powoływanie okoliczności, które mogą stanowić przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek, może mieć znaczenie tylko w przypadku rozpoznawania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek (por. WSA w Warszawie V SA/WA 2676/07, wyrok NSA IIGSK 702/08).

14 Sąd I instancji stwierdził, że słusznie organ uznał, iż żądanie strony nie mogło zostać rozpatrzone w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a postępowanie wywołane wniesionym wnioskiem, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

15 II

16 W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie w całości. Ponadto, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku "zgodnie z wnioskiem skarżącego określonym w skardze do WSA we Wrocławiu" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

17 Autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazuje na przesłanki całkowitej nieściągalności o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6, podnosząc przy tym, że skarżący wypełnia trzy z nich określone w pkt 3, 5 i 6 powołanego wyżej przepisu. Ponadto autor skargi kasacyjnej przywołuje treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. i w tym kontekście odwołuje się do trudnej sytuacji materialnej skarżącego.

III

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Poważnym mankamentem wniesionej skargi kasacyjnej jest całkowity brak sformułowania przez jej autora podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powołał w petitum żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

21 Odnosząc się do tak wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

22 Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe ich zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

23 Zatem, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11).

24 Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

25 Należy również dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

26 Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

27 Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Zatem by NSA mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnosząca skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (por. podobne wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

28 Przypomnienie warunków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest w rozpoznawanej sprawie istotne, gdyż wadliwe jej sporządzenie ogranicza w znacznym stopniu jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej nie powołał w jej petitum żadnych zarzutów wskazując jedynie w punkcie pierwszym autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie, że w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

29 W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał na przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., podnosząc przy tym, że skarżący wypełnia trzy z nich określone w pkt 3, 5 i 6 powołanego wyżej przepisu. Ponadto autor skargi kasacyjnej przywołuje treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. i w tym kontekście odwołuje się do trudnej sytuacji materialnej skarżącego.

30 Odnosząc do treści uzasadnienia należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie mogły odnieść spodziewanego skutku wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Koncentrują się one bowiem na wykazywaniu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. całkowicie pomijając, że te przepisy nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, która dotyczyła wniosku skarżącego o umorzenie nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników.

31 Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, powyższe regulacje w sposób jednoznaczny odnoszą się wyłącznie do sytuacji, w których zobowiązany jest jednocześnie płatnikiem składek. Mimo językowej jednoznaczności powołanych przepisów, prawodawca zdecydował się na dobitne podkreślenie tej okoliczności w art. 30 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, odroczeń terminu płatności i rozłożenia na raty. Przepis art. 30 tej ustawy wyłącza stosowanie przepisów art. 28 i 29 do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu, który pozwoliłby na umorzenie takich należności (por. wyroki NSA z dnia: 22 maja 2014 r., sygn. akt. II GSK 461/13; 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1016/12; 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 419/12; 22 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11).

32 Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i oddalił skargę [...].

33 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty środka prawnego za niezasadne i działając na podstawie 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.