Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., II GSK 2166/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., II GSK 2166/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 179/11 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. G. na postanowienie Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w G. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w G. nałożył na J. G. karę pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja została doręczona w dniu 8 lutego 2011 r., a podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru złożyła matka skarżącego.

5 W dniu 23 lutego 2011 r. J. G. nadał w placówce pocztowej odwołanie od powyższej decyzji.

6 Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Komendant Morski Oddziału Straży Granicznej w G. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 8 lutego 2011 r. i zawierała prawidłowe pouczenie w kwestii odwołania, a odwołanie od decyzji strona nadała w dniu 23 lutego 2011 r.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. zarzucił brak przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, a prośba w tym zakresie wynikała z treści odwołania, które złożył w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że nadanie odwołania w dniu 23 lutego 2011 r. podyktowane było wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie pojazdu do licencji, które to zaświadczenie skarżący odebrał osobiście 23 lutego 2011 r.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym odwołanie wniesione w dniu 23 lutego 2011 r. z uwagi na datę doręczenia decyzji (8 lutego 2011 r.) traktować należy jako wniesione po upływie ustawowego 14 – dniowego terminu. Świadczy o tym bezspornie data stempla pocztowego, znajdująca się na kopercie.

9 Sąd I instancji stwierdził, że z treści odwołania absolutnie nie można wydedukować wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Skarżący sformułował bowiem w odwołaniu wyłącznie zarzuty w odniesieniu do decyzji organu I instancji w żaden sposób nie argumentując przyczyn uzasadniających uchybienie terminu.

10 W ocenie Sądu skarżący powinien odwołanie wnieść w terminie, a stosowne zaświadczenie (w jego ocenie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy) nadesłać celem włączenia do akt postępowania w terminie późniejszym.

11 J. G. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że istniały podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przywrócenia skarżącemu, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośba skarżącego w tym zakresie wynikała z analizy treści jego odwołania.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

15 Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

16 Wobec wyroku Sądu I instancji, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.

17 Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem, wydanego na podstawie przepisu art. 134 k.p.a., postanowienia Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a w tym zakresie kwestii odnoszącej się do określonych przywołanym przepisem przesłanek podjęcia tego rodzaju postanowienia oraz jego faktycznych podstaw w relacji do określonych przepisem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanek przywrócenia terminu.

18 Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., naruszenie którego strona skarżąca zarzuca Sądowi i instancji, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1) oraz, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

19 Z przywołanej regulacji wynika jednoznacznie, że obowiązek organu administracji do przywrócenia terminu do dokonania czynności, któremu strona uchybiła, aktualizuje się w sytuacji łącznego ziszczenia się przesłanek określonych w przywołanym przepisie, a mianowicie: a) zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; b) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie przez zainteresowanego uprawdopodobniony, c) wniosek zainteresowanego o przywrócenie terminu zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełni czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.

20 Istotę rozstrzygania w sprawie przywrócenia terminu wiązać się więc z inicjatywą samego zainteresowanego, albowiem to na jego wniosek (prośbę), złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi - a nie z urzędu, co należy stanowczo podkreślić - organ administracji orzeka w tej sprawie. Ponadto w sytuacji, gdy pismo procesowe zainteresowanego zawierające wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i § 2 k.p.a., to nie może budzić żadnych wątpliwości, że treść zawartej w nim prośby o przywrócenie terminu musi być wyraźna i jednoznaczna. Oświadczenie woli samego zainteresowanego w tej kwestii determinuje bowiem przedmiot żądania zawartego we wniosku (piśmie procesowym) oraz przedmiot zainicjowanego tym wnioskiem postępowania, tj. postępowania w sprawie przywrócenia terminu. Organ administracji publicznej nie ma więc, nie dość, że obowiązku wszczynania tego rodzaju postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07), to również i obowiązku domniemywania istnienia tego rodzaju wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji wystąpienia przez stronę - z uchybieniem terminu do jego wniesienia – z odwołaniem (zażaleniem), i gdy równocześnie z jego treści wprost i wyraźnie nie wynika, iż zawiera ono również wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W tego rodzaju sytuacji, zwłaszcza wobec powyżej już przedstawionych argumentów, nie ma również podstaw, aby przyjąć, że organ administracji jest zobowiązany do badania i ustalania, na podstawie analizy treści odwołania lub zażalenia, rzeczywistych intencji strony występującej ze środkiem zaskarżenia. Organ administracji publicznej nie może również, w analizowanym zakresie, procedować na podstawie jakiejkolwiek konstrukcji milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, albowiem żadnych normatywnym przesłanek ku temu nie tworzy sam ustawodawca, który dla omawianej sytuacji procesowej określił ścisłe zasady i ramy działania organu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1822/06). Skoro więc instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie wnioskowości to jej konsekwencją jest to, iż wnoszący podanie musi w sposób nie budzący żadnych wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (por. wyrok NSA z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10).

21 Z powyższego wynika, iż brak wyraźnego i jednoznacznego w swej treści oświadczenia woli zawierającego prośbę o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej uniemożliwia jej rozpatrzenie przez organ administracji publicznej, albowiem w sprawie tej organ nie może działać z urzędu.

22 Z okoliczności stanu faktycznego, które Sąd i instancji przyjął za podstawę wyrokowania niespornie wynika, iż J. G. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od nakładającej karę pieniężną decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w G.. Bez naruszenia prawa, Sąd I instancji słusznie również przyjął, w zakresie odnoszącym się do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, że treść odwołania strony od przywołanej powyżej decyzji nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu. Analiza jego treści, w kontekście uwzględniającym powyżej już zaprezentowane argumenty, nie daje żadnych podstaw, aby można było uznać inaczej. Teza strony skarżącej kasacyjnie, że "Z przedmiotowego odwołania wynikał [...] jednoznacznie, chociaż nie wprost, wniosek o przywrócenie uchybionego terminu [...]" nie jest uzasadniona. Nie znajduje bowiem żadnego oparcia w faktach. Treść odwołania nie zawiera w żadnym z jego fragmentów, żadnego jednoznacznego i wyraźnego zarazem oświadczenia woli strony wyrażanego w przedmiocie prośby (żądania) przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej.

23 W związku z powyższym, argument autora skargi kasacyjnej, że J. G. w otwartym terminie do złożenia odwołania z uprawnienia tego nie skorzystał, albowiem oczekiwał na zaświadczenie, które zamierzał do niego dołączyć w celu wzmocnienia jego skuteczności jest chybiony również z tego powodu, że jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, nie ma podstaw, aby uznać, że oczekiwanie na stosowne zaświadczenie wyłączało określone ustawą konsekwencje przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że wobec prawidłowego pouczenia o trybie wniesienia odwołania, J. G. nie był pozbawiony możliwości skutecznego jego wniesienia w ustawowym terminie. Warunkiem jego skuteczności nie było dołączenie do niego wskazanego zaświadczenia, które jako dowód w sprawie mogło być dołączone przez stronę do akt administracyjnych na etapie postępowania przed organem II instancji. W związku z tym więc, że brak przywołanego zaświadczenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie stanowił warunku, od spełnienia którego uzależnione było skuteczne wystąpienie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, to data wydania tego zaświadczenia nie mogła być utożsamiana z dniem ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wobec faktu, że J. G. prawidłowo został pouczony o trybie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a w treści jego odwołania z dnia 22 lutego 2011 r. nie zawarł wniosku o przywrócenie terminu, za nieuzasadniony uznać należy również i ten argument podnoszony przez autora skargi kasacyjnej, że strona nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślając, że w postępowaniu regulowanym przez k.p.a. nie obowiązuje przymus adwokacki, w kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został zarzut kasacyjny wyjaśnić należy, że przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. nie może być utożsamiana, i tym samym wiązana, z sytuacją oczekiwania na poradę profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z 26 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1219/96).

24 W związku z powyższym, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w sposób przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. W konsekwencji stwierdzić należy również, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., w niepodważonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy przeprowadzona została przez Sąd I instancji bez naruszenia prawa.

25 Z przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród określonych przepisem art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w nim mowa, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" wyjaśnić należy, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z tym, każde, nawet nieznaczne, przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie temu terminowi stanowi okoliczność obiektywną, to w razie jej stwierdzenia - przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, których zaistnienie obliguje organ do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a także przy jednoznacznym ustaleniu braku prośby o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 k.p.a., czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody.

26 Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 §1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej już to podkreślono, strona ze stosownym żądaniem (prośbą) o przywrócenie terminu jednak nie wystąpiła, a badanie i ustalanie przyczyn tego stanu rzeczy, nie było obowiązkiem organu administracji, co również powyżej już wyjaśniono.

27 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

28 -----------------------

29 2