Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2163/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., II GSK 2163/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 850/13 w sprawie ze skargi A. S. i Cz. S. na postanowienie M.F. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zwrócić A.S. i Cz.S. kwotę 100 (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 4. zwrócić M.F. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 850/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. S. i C. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o umorzenie zadłużenia. Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Finansów oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2012 r. a także zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu 3 września 2009 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek A. i C. S. o umorzenie w całości zadłużenia wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w H. z dnia 28 marca 2002 r. sygn. akt IC 117/01 (dot. umowy o spłatę zrestrukturyzowanego długu z dnia 8 lutego 1993 r. zawartej z A. O.).

5 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany dalej "Prezesem Agencji", wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o wyrażenie zgody na umorzenie w całości wierzytelności A. i C. S. powstałej ze środków Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa.

6 W odpowiedzi na powyższy wniosek, Minister Finansów - działając na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o ARiMR") pismem opatrzonym datą [...] października 2012 r. nr [...], poinformował Prezesa Agencji, że nie wyraża zgody na umorzenie przedmiotowej wierzytelności.

7 W dniu 27 grudnia 2012 r. A. i C. S. skierowali do Ministra Finansów wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego pisma z [...] października 2012 r.

8 W odpowiedzi, Minister Finansów poinformował A. i C. S., że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje odwołanie administracyjne, ponieważ wierzytelności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencji) nie są umarzane w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego, w związku z czym pismo Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. nie miało charakteru postanowienia (v. pismo Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]).

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe pismo Ministra Finansów A. i C. S. wskazali, że pisma Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. są postanowieniami wydanymi na podstawie art. 106 k.p.a.

10 W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

11 Minister Finansów nie zgodził się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że Prezes Agencji, w zakresie umarzania wierzytelności, jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania należących do właściwości tego podmiotu spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - co w opinii skarżących wypełnia przesłanki stosowania art. 1 pkt 2 k.p.a. Według Ministra Finansów, umarzanie wierzytelności nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 k.p.a., a jedynie czynność z zakresu zarządu majątkiem Agencji. Za właściwą formę umarzania wierzytelności Agencji Minister uznał nie decyzję administracyjną, ale pisemne oświadczenie woli Prezesa Agencji. Zdaniem Ministra Finansów taka forma jest wskazana w ustawie o ARiMR, w odniesieniu do przypadków, w których następuje umorzenie. Minister podkreślił, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ARiMR umorzenie wierzytelności Agencji albo rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty wierzytelności Agencji następuje na podstawie umowy, natomiast zgodnie z ust. 3 zdanie pierwsze, w przypadku, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 5, umorzenie wierzytelności Agencji następuje na podstawie oświadczenia Prezesa Agencji. Minister Finansów zaakcentował również, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obowiązkiem powstałym bezpośrednio z mocy ustawy, czy też rozstrzygnięcia administracyjnego. Podniósł także, że wierzytelność Agencji wynika z umowy poręczenia dobrowolnie zawartej przez C. S. w związku z udzielonym kredytem bankowym. Przedmiotowa wierzytelność dochodzona jest przez Agencję na drodze postępowania egzekucyjnego, na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w H. z dnia 28 marca 2002 r. sygn. akt IC 117/01. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2005 r. Sąd ten nadał klauzulę wykonalności przeciwko małżonkowi dłużnika – A. S., z ograniczeniem do majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Minister Finansów podkreślił również, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem umorzenia nie jest zaległe zobowiązanie podatkowe, ale jest nim należność długoterminowa Agencji. Jest to zatem własność Agencji a interpretacja art. 24 i 25 ustawy o ARiMR nie może prowadzić do ograniczenia wynikających z tej własności praw. Według Ministra Finansów uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08, na które powołali się skarżący, nie jest adekwatne do obecnie obowiązującego stanu prawnego.

12 W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę A. i C. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że prezentując powyższy pogląd Minister Finansów nie rozważył, że w świetle art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych "wierzytelnościami Agencji". Akcentując, że w przepisie tym ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu, jako decyzji administracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że art. 24 jest praktycznie odpowiednikiem treści art. 10c ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), w odniesieniu do którego treści wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08 : "Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "przyznaje", "zezwala", czy też "udziela". W omawianym przepisie użyto zwrotu "może umarzać", "rozkładać na raty" i "odraczać termin spłat", co pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych.

13 W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej. Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania - Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej."

14 WSA w W. podzielił powyższy pogląd w całości i stwierdził, że ma on zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. WSA w W. wskazał, że wbrew literalnej treści art. 28 ust. 1 ustawy o AriMR, zgodnie z którym umorzenie wierzytelności Agencji albo rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty wierzytelności Agencji następuje na podstawie umowy, należy przyjąć, iż przepis ten nie ma zastosowania do umorzenia wierzytelności Agencji w całości na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 i 24 omawianej ustawy, a jedynie do umorzenia wierzytelności Agencji w części, odroczenia lub rozłożenia wierzytelności Agencji na raty. Tylko bowiem w tych ostatnich przypadkach jest miejsce na umowne ustalenie praw i obowiązków stron (dłużnika). Według Sądu I instancji przemawia za tym również treść art. 28 ust. 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy. Wskazując, że Agencja realizuje wyznaczone jej zadania, stosując określone przepisami prawa normy postępowania i załatwia sprawy w różnych formach prawnych, Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 w związku z art. 24 omawianej ustawy ma charakter rozstrzygnięcia władczego i jednostronnego ("wierzytelność Agencji może być umorzona") o charakterze kwalifikującym je do decyzji administracyjnej. WSA w W. wskazał, że wbrew twierdzeniu organu, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08, dotyczące formy rozstrzygnięcia Agencji w przedmiocie umarzania w całości wierzytelności Agencji, nie straciło na aktualności w nowym stanie prawnym, albowiem przepisy, które przesądzają formę decyzji – co do zasady - nie zmieniły się. Zdaniem Sądu I instancji, na powyższe stanowisko nie ma również wpływu treść art. 28 ust. 3 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 i 5, umorzenie wierzytelności Agencji następuje na podstawie oświadczenia Prezesa Agencji. Według Sądu I instancji poprzednio obowiązujące przepisy nie precyzowały, w jakiej formie następuje umorzenie wierzytelności w sytuacji wystąpienia powyższych przesłanek. Doprecyzowanie dokonane w nowej ustawie nie zmienia charakteru i formy rozstrzygnięcia w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 25 ustawy o ARiMR. Na marginesie Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 25 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o AriMR, a zatem rozstrzygnięcie Agencji w przedmiocie umorzenia wierzytelności powinno mieć formę decyzji administracyjnej.

15 Według WSA w W., w niniejszej sprawie stanowisko Ministra Finansów wyrażone w przedmiocie umorzenia należności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a., wymaga formy postanowienia i w konsekwencji stosuje się do niego przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dotyczące postanowień. Wobec tego, że postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. nie spełniają podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 124 § 1 i § 2, art. 125 § 3, art.107 § 3 w zw. z art. 126 § 1, zdaniem WSA w W., należało je uchylić, gdyż naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

16 Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że wskazane wady zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego sprawiają, że przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny istnienia przesłanek do odmowy umorzenia należności. Uchylenie obu postanowień nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżących uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organów administracji.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów.

18 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

19 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisów art. ust. 1 pkt 1, 2 i 4 w związku art. 24 ustawy o ARiMR, poprzez niezasadne przyjęcie, że są to normy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę do wydania przez Prezesa Agencji decyzji administracyjnej, co doprowadziło Sąd do przyjęcia, że stanowisko Ministra Finansów wyrażone w przedmiocie umorzenia należności Agencji (art. 25 ust. 3 ww. ustawy) stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. wymaga formy postanowienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 w związku art. 24 ustawy o ARiMR powinna skutkować oddaleniem skargi A. i C. S.;

20 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez przyjęcie, wbrew jego literalnemu brzmieniu, że forma rozstrzygnięcia wskazana wprost w tym przepisie w postaci umowy zawartej między Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dłużnikiem nie dotyczy umorzenia wierzytelności Agencji w całości na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 24 tej ustawy, a ma zastosowanie jedynie do umorzenia wierzytelności Agencji w części, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu spłaty wierzytelności Agencji, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego uwzględnienia skargi A. i C. S.;

21 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 28 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o ARiMR poprzez niewłaściwe przyjęcie, że umowa, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy jest możliwa tylko wówczas, gdy określa ona warunki spłaty pozostałej części wierzytelności Agencji - w przypadku umorzenia tej wierzytelności w części albo warunki i termin spłaty wierzytelności Agencji - w przypadku rozłożenia na raty tej wierzytelności lub odroczenia jej spłaty, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że umorzenie wierzytelności w całości podejmowane na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ARiMR następuje w drodze decyzji administracyjnej.

22 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

23 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 2700, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 125 § 3 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, które doprowadziło Sąd do uznania, że pismo Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i poprzedzające je pismo z dnia [...] października 2012 r. są postanowieniami, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uchylenia tych "postanowień".

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie poszczególnych zarzutów. Według Ministra Finansów umarzanie wierzytelności Agencji odbywa się na podstawie przepisów prawa cywilnego i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 k.p.a., zatem Prezes Agencji nie wydaje w tego typu sprawach decyzji administracyjnych, a więc art. 106 k.p.a. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zgoda Ministra Finansów, o której mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o AriMR, nie wymaga formy postanowienia i nie stosuje się do niej przepisów k.p.a. dotyczących postanowień. Minister Finansów wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie nie może mieć miejsca domniemanie formy decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy ustawy o ARiMR nie są normami administracyjnego prawa materialnego, ale przepisami ustrojowymi, przewidującymi dla umorzenia wierzytelności Agencji formę umowy cywilnoprawnej (art. 28 ust. 1 ustawy). Przepis art. 28 ust. 4 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy prawa cywilnego, co nie pozwala na uznanie, że regulacje tej ustawy mają charakter administracyjny. Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że na podstawie art. 33 ust. 1 ww. ustawy Prezes ARiMR - jako organ reprezentujący Agencję - może dokonywać sprzedaży wymagalnych wierzytelności Agencji w przypadku trwałej utraty przez dłużników Agencji zdolności do spłaty zadłużenia. Według skarżącego kasacyjnie organu nie można obronić zawartej w zaskarżonym wyroku tezy, że z chwilą spełnienia przesłanek, określonych w art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wierzytelność Agencji będzie zawsze umorzona w całości. Wierzytelność nie musi bowiem zostać umorzona, skoro ustawa przewiduje możliwość jej sprzedaży. Kasator podkreśla, że ponadto w przypadku niektórych dłużników, umorzenie w całości wierzytelności Agencji mogłoby naruszać art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zastosowanie mogą znaleźć także przepisy dotyczące pomocy de minimis. W takich przypadkach wierzytelność Agencji nie zostanie umorzona w całości.

25 Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie zauważa, że w art. 33 ust. 1 ustawy o ARiMR ustawodawca posłużył się sformułowaniem "Agencja może dokonywać sprzedaży", tj. podobnym do zwrotu użytego w art. 24 - "Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat" oraz w art. 25 - "wierzytelność Agencji może być umorzona". Oczywistym jest jednak, że sprzedaż wierzytelności Agencji nie wymaga formy decyzji administracyjnej, mimo że działanie to trwale zmienia relację pomiędzy Agencją a dłużnikiem.

26 Według Ministra Finansów w przedmiotowej sprawie nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy Agencją a dłużnikiem. Istotny jest również cywilnoprawny charakter dochodzonych przez Agencję wierzytelności. W przedmiotowej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z daniną publiczną, ze zobowiązaniem powstałym bezpośrednio z mocy ustawy, czy też z aktu administracyjnego. W przeciwieństwie zatem do zobowiązań egzekwowanych w trybie egzekucji administracyjnej, Agencja - w celu przymusowego egzekwowania wierzytelności - musi uzyskać tytuł wykonawczy w postępowaniu przed sądem cywilnym. Dochodzenie wierzytelności ARiMR jest zatem objęte kontrolą sądów cywilnych, przed którymi dłużnik na możliwość ochrony swoich praw, również w drodze powództwa przeciwegzekucyjnego na podstawie przepisów k.p.c.

27 Minister Finansów wskazuje, że analogiczny, cywilnoprawny tryb umarzania należności cywilnoprawnych, przewiduje art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), w brzmieniu: "Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty." Wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że skoro przepisy ustawy o finansach publicznych dopuszczają umarzanie wierzytelności Skarbu Państwa na podstawie przepisów prawa cywilnego, bez decyzji administracyjnej, to tym bardziej należy uznać, że ARiMR, będąca państwową osobą prawną, całkowicie odrębną od Skarbu Państwa (art. 2 ust. 3 ustawy o ARiMR), może - na podstawie analogicznych przepisów ustawy o ARiMR - umarzać przypadające jej wierzytelności, o charakterze cywilnoprawnym, na podstawie przepisów prawa cywilnego (zgodnie z art. 28 ust. 1 i 4 ustawy o ARiMR). W ocenie Ministra Finansów, przepisy art. 24-28 ustawy o ARiMR, zupełnie tak, jak przepisy art. 55-58 ustawy o finansach publicznych, stanowią cywilnoprawny reżim umorzeniowy należności, całkowicie odrębny od reżimu umorzeniowego odnoszącego się do należności publicznoprawnych, którego wyrazem są uregulowania art. 60-61 ustawy o finansach publicznych, stanowiące o należnościach publicznoprawnych budżetu oraz dyspozycja art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) w zw. z art. 2 tej ustawy, odnosząca się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa. W tych pierwszych regulacjach nie ma odniesień do "organów" "decyzji", czy też "postępowania administracyjnego". Z kolei w tych ostatnich, przepisy wyraźnie stanowią, że umorzenie następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez "organ" (art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej).

28 Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z konkluzją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o AriMR, jest możliwe tylko wówczas, gdy umowa określa warunki spłaty pozostałej części wierzytelności Agencji - w przypadku umorzenia tej wierzytelności w części albo warunki i termin spłaty wierzytelności Agencji - w przypadku rozłożenia na raty tej wierzytelności lub odroczenia terminu jej spłaty. Minister Finansów wskazuje, że w art. 28 ust. 2 ustawy o ARiMR we wstępie do wyliczenia posłużono się terminem "w szczególności". Zatem wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 2 stanowi jedynie przykładowy zestaw elementów, które nie muszą być ujęte w każdej zawieranej umowie. Według strony skarżącej kasacyjnie, przedmiotem umowy może być umorzenie w całości wierzytelności Agencji, na podstawie przesłanki wskazanej przez Prezesa Agencji, przy czym przesłanka ta może być różna od przesłanki zawartej we wniosku dłużnika. Nie bez znaczenia jest również fakt, że z zawarciem umowy o umorzenie - w przypadku wierzytelności przekraczających 15.000 zł - wiąże się publikacja danych dłużnika, na podstawie art. 25 ust. 5 ww. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. Zawierając umowę o umorzenie wierzytelności Agencji, dłużnik wyraża zgodę na publikację swoich danych osobowych wraz z ustaloną przez ARiMR przesłanką umorzenia.

29 Wskazując na powyższe, Minister Finansów wniósł ostatecznie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi (v. protokół rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym).

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

32 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jest niedopuszczalność drogi sądowej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

33 Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy.

34 W myśl art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

35 Uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Błędna interpretacja przepisów. art. 25 ust.1 pkt 1, 2 i 4 w związku z art. 24a także art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o ARiMR dokonana przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego uznania, że umorzenie wierzytelności Agencji w całości następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko WSA w W. w konsekwencji doprowadziło do uznania zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a, art. 125 § 3 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu.

36 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W świetle ustawy o ARiMR, Agencja jest państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1). Jej ustawowe zadania obejmują wspieranie rolnictwa przez różnego rodzaju działania o charakterze organizacyjnym i finansowym (art. 4 - art. 6). W art. 10 ust. 1 tej ustawy przewidziano możliwość wydania przez Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych decyzji administracyjnych w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Organy tej Agencji mogą więc występować w roli organu administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych przepisami prawa o charakterze ustawowym.

37 Przepisy ustawy o ARiMR przewidują dla umorzenia wierzytelności Agencji formę umowy cywilnoprawnej (v. art. 28 ust.1 ustawy o ARiMR) a przepis art. 28 ust. 4 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy prawa cywilnego, co nie pozwala na uznanie, że regulacje tej ustawy w zakresie unormowanym w art. 24-28 mają charakter administracyjny. Logiczną konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej i zastosowanie formy cywilnoprawnej, jako podstawy do umorzenia wierzytelności jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem umowy. Z uwagi na to, że umarzanie wierzytelności Agencji odbywa się na podstawie przepisów prawa cywilnego i nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., Prezes Agencji nie wydaje w tego typu sprawach decyzji administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zgoda Ministra Finansów, o której mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o AriMR, nie jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie art. 106 k.p.a., a zatem nie stosuje się do niej przepisów k.p.a. dotyczących postanowień. Odnosząc się natomiast do stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy w pełni znajduje zastosowanie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 711/08, a mianowicie, że umorzenie w całości wierzytelności Agencji dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej a nie umowy cywilnoprawnej, należy wskazać, że powyższy pogląd został wyrażony na gruncie art. 10 c) obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), która nie ma zastosowania w tej sprawie. Jak słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej trafnie przy tym uzasadniając, że błędne jest stanowisko WSA w W., iż przepis art. 24 ustawy o ARiMR jest odpowiednikiem przepisu art. 10 c) ww. ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Różnice uregulowań zawartych w ustawie o ARiMR oraz ustawie o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykazane przez Ministra Finansów nie pozwalają na dokonanie interpretacji przepisu mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 24 ustawy o AriMR, posiłkując się wprost poglądem zaczerpniętym z ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r.

38 Podsumowując należy stwierdzić, że skoro droga sądowa była niedopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

39 Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwróci skarżącym A. S. i C. S. uiszczony wpis od skargi, zgodnie z art. 232 § 2 p.p.s.a.