Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 2161/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 2161/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 811/16 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 811/16 oddalił skargę W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (w związku z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 8 października 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 635/15), uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części dotyczącej odmowy ich umorzenia ponad kwotę 28 384,05 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie odwoławcze, a w pozostałym zakresie tj. odmowy umorzenia należności w łącznej kwocie 28 384,05 zł (dot. składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i odsetek za okres styczeń 2008 r. – listopad 2009 r.), utrzymał powyższą decyzję w mocy. Zakład stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia należności, wynikające z przepisów art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., gdyż wobec należności nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. Organ egzekucyjny prowadzący egzekucję nie stwierdził dotychczas bezskuteczności egzekucji wynikającej z braku majątku W. K. W ocenie ZUS nie wystąpiły także okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Organ ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pozostaje w separacji z mężem. Utrzymuje się z zasiłku stałego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie – 604 zł. Ze stałych miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem strona wykazała jedynie koszty związane z leczeniem – 280 zł. Pomimo wezwania nie wykazała innych wydatków związanych z utrzymaniem ani nie wskazała czy ma jakiekolwiek zadłużenie z tego tytułu. Z jej oświadczenia wynika, że nie posiada nieruchomości i ruchomości ani zobowiązań wobec innych wierzycieli. Zakład uznał, że analiza sytuacji materialnej strony wskazuje na brak możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia, jednak spłata może być dokonywana np. w ratach, natomiast przedłożona dokumentacja medyczna nie stanowi dostatecznej przesłanki do umorzenia należności. Wynika z niej, że pomimo schorzeń, strona może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej, co umożliwiłoby poprawę jej sytuacji finansowej. Jak podkreślił ZUS, strona ponosi jedynie wydatki związane z leczeniem i nie wskazała innych wydatków związanych z utrzymaniem ani zadłużenia z tego tytułu, co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia, że regulowanie zobowiązań z tytułu składek nawet w najniższej wysokości nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto ZUS wyjaśnił, że strona nie spełniła warunków ustawy o abolicji (osobny wniosek z dnia 2.09.2014 r.) i stwierdził, że W. K., mimo trudnej sytuacji, nie wykazała wyjątkowych okoliczności uzasadniających umorzenie należności.

5 Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecny jest jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że z mocy art. 153 p.p.s.a. organ i Sąd ponownie rozpoznający sprawę byli związani oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 8 października 2015 r., której podstawy ustalenia nie uległy zmianie.

6 W ocenie Sądu, odmawiając po raz kolejny umorzenia zaległych należności z tytułu składek, Zakład wyjaśnił wszystkie, wskazane w pierwszym wyroku okoliczności, szczegółowo rozważając zarówno całkowitą nieściągalność, jak i przesłankę umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które nie wystąpiły.

7 Sąd podkreślił, że skarżąca, mimo wezwania, nie wskazała, by ponosiła koszty czynszu czy opłat związanych z eksploatacją lokalu, to jest opłat za korzystanie z gazu, energii i wody lub miała długi z tego tytułu. Nie zachodziły zatem podstawy do przyjęcia, że takie wydatki skarżąca ponosi. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca na rozprawie przed sądem przyznała, iż tego rodzaju wydatków nie ponosi, gdyż koszty utrzymania mieszkania ponosi jej mąż oraz wskazała, że korzysta z bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej. Zatem skarżąca kwotę uzyskiwaną tytułem zasiłku może przeznaczać na inne własne potrzeby życiowe, w tym na zakup leków. Z oświadczeń i dokumentów złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie wynika przy tym, by miała długi z tego tytułu. Powyższe okoliczności mają zaś istotne znaczenie dla oceny czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Istotną okolicznością jest też, wynikająca z orzeczenia o niepełnosprawności, możliwość wykonywania przez skarżącą pracy w warunkach pracy chronionej, co mogłoby pozytywnie wpłynąć na jej sytuację materialną i podjęcie spłaty zadłużenia. Mając na względzie opisane okoliczności organ trafnie uznał, że pomimo aktualnie trudnej sytuacji materialnej skarżącej, która utrzymuje się ze środków pomocy społecznej, po jej stronie nie występuje jednak wyjątkowy wypadek, uzasadniający umorzenie należności.

8 Sąd stwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie można uznać za dowolną oceny o niewystąpieniu po stronie skarżącej przypadku przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – sytuacji, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zasadnie ZUS zwrócił również uwagę na możliwość dokonywania spłaty należności w ratach. Przedstawionej oceny nie podważa argument skarżącej o niemożności podjęcia pracy ze względu na obawę pogorszenia stanu zdrowia. Dopuszczalność wykonywania pracy w warunkach pracy chronionej wynika wprost z orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca nie przedstawiła innego orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy.

9 Reasumując, WSA zaznaczył, że nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności skarżącej dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przed wydaniem decyzji organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowych dokumentów, wskazując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa będzie rozpatrzona na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Skarżąca nie wykonała wezwania i nie przedstawiła innych dowodów, które miałyby świadczyć o braku jakiejkolwiek możliwości spłacania zaległych należności.

10 Skargą kasacyjną W. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca zrzekła się rozprawy i zarzuciła naruszenie:

11 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

12 – art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy nie pozbawiłoby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – podczas gdy zapłata składek prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącej do poziomu poniżej minimum socjalnego, a więc poziomu normatywnie uznanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych;

13 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

14 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy w toku postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dowolne i niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż organ administracji prawidłowo rozpatrzył i ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo niewłaściwego ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, która winna być decydująca w ocenie zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności.

15 Zakład udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie, nie składając wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Skarżony wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2016 r. nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej, rozwiniętych w jej uzasadnieniu.

19 Przechodząc do istoty sprawy, za niezasadny uznać należy przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.) poprzez niewłaściwe ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, która winna być decydująca w ocenie zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne zostały w tej sprawie poczynione prawidłowo i słusznie Sąd I instancji, po raz drugi orzekając w sprawie, nie powziął w tym zakresie żadnych wątpliwości. Nie można nie dostrzec, że ZUS wzywał skarżącą do udziału w podejmowanych czynnościach poprzez złożenie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia ustawowych przesłanek umorzenia należności (patrz: pismo organu z dnia 22 lutego 2016 r., karta 67 akt administracyjnych). Wezwanie to, zawierające katalog dokumentów, które były niezbędne dla wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej, skarżąca wykonała wybiórczo, wskazując jako jedyne źródło dochodu miesięczny zasiłek (604 zł), wydatki na leczenie (208 zł), dokumentując stan zdrowia i powołując się na obawę podjęcia pracy z uwagi na ryzyko pogorszenia stanu zdrowia, jak również na fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno się dziwić, że powyższe wyjaśnienia nie skutkowały pozytywnym dla skarżącej rozpatrzeniem wniosku, którego treść nie jest niewątpliwa. Wątpliwości wynikłe z analizy wniosku potęgują niejasne oświadczenia skarżącej, złożone do protokołu rozprawy przed WSA w dniu 20 grudnia 2016 r. (patrz: karta 20 akt sądowych), z których wynika, że koszty utrzymania mieszkania skarżącej ponosi w całości jej mąż (skarżąca pozostaje z mężem w separacji, na co nie ma jednak żadnego dowodu w aktach sprawy; podobnie brak w aktach wykazu kosztów utrzymania mieszkania i ewentualnego zadłużenia z tego tytułu). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd i organ zasadnie przyłożyli do wysokości tych kosztów wagę decydującą dla wyniku sprawy, tj. odmowy umorzenia zaległych należności składowych, bowiem brak jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii czyni niemożliwym ustalenie aktualnej, rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej, szczególnie przy tak skąpo uzasadnionym i udokumentowanym wniosku. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało zatem uznać zarzut pozostawienia przez Sąd I instancji w obrocie prawnym decyzji uznaniowej, a taki charakter ma kontrolowana przez Sąd decyzja ZUS, wydanej na podstawie rzekomo niepełnego materiału dowodowego i dlatego dowolnej. Skoro skarżąca nie współdziałała z organem w wyjaśnianiu swojej sytuacji, musiało to skutkować brakiem uwzględnienia jej wniosku, natomiast stawianie ZUS, a następnie Sądowi zarzutu naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 i 80 k.p.a.), mimo że to skarżąca dopuściła się wobec Zakładu – mających istotny wpływ na wynik sprawy – zaniechań jest chybione, w żadnym wypadku nie stanowi o wadach postępowania oraz, dodatkowo, czyni omawiany zarzut dalece nieuprawnionym.

20 Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że opłacenie należności z tytułu zaległych składek nie pozbawiłoby W. K. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – podczas gdy zapłata składek prowadzi do uszczuplenia faktycznego dochodu skarżącej do poziomu poniżej minimum socjalnego, a więc poziomu normatywnie uznanego za niepozwalający spełnić niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do powyższego zarzutu i nie wdając się w zbędne na tym etapie sprawy szczegóły stwierdzić należy, że ów "faktyczny dochód" skarżącej nie został przez nią ujawniony/wykazany ani w postępowaniu przed ZUS, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie – o czym była już mowa – ani nawet w skardze kasacyjnej i ewentualnych załącznikach do niej. Pozostaje zatem wartością nieznaną i brak realnych podstaw aby twierdzić, że uszczuplanie tej nieznanej wartości, które miałoby następować wskutek spłacania zaległości składkowych – spowodowałoby spadek dochodu skarżącej poniżej minimum socjalnego, co z kolei uniemożliwiałoby jej, samotnej i chorej, zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a w efekcie przemawiałoby za umorzeniem zadłużenia na wskazanej podstawie prawnej.

21 Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny informuje skarżącą, że przepisy prawa nie tamują możliwości wystąpienia do organu z ponownym wnioskiem o umorzenie należności składkowych, jak i przewidują możliwość regulowania należności w systemie ratalnym. Warunkiem skuteczności wniosku jest jednak wykazanie realnej sytuacji wnioskodawcy, stosownym materiałem dowodowym, we współdziałaniu z ZUS-em.

22 Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.