Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., II GSK 2098/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., II GSK 2098/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1100/12 w sprawie ze skargi C. J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1100/12, oddalił skargę C. J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

3 Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 C. J. B. (dalej: skarżący) wnioskiem wraz z załącznikiem szkicu geodezyjnego z grudnia 2011 r. zwrócił się do Urzędu m.st. W. Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy Ż. z prośbą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ulic P. i F. (narożnik), w celu umieszczenia części obiektu budowlanego – schodów (2,34 m2) oraz nadwieszenia witryny dobudowanego pomieszczenia użytkowego (7,52 m2), wskazując okres zajęcia od [...] stycznia do [...] grudnia 2012 r.

5 W uzasadnieniu skarżący wniósł o wyliczenie opłaty za zajęcie 7,52 m2 stawką w wysokości: 0,40 zł, wskazanej w pozycji 8, kolumna 4 Załącznika nr 1 do Uchwały Rady m.st. W. z 17 marca 2011 r. nr [...](Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r., nr 54, poz. 1774, dalej: Załącznik do Uchwały/Uchwała).

6 Prezydent Miasta zezwolił na zajęcie pasa drogowego, w okresie jaki podał skarżący, przy czym ustalając opłatę za zajęcie, przyjął inne stawki, a niżeli wskazane w uzasadnieniu wniosku skarżącego. Organ uzasadnił, że opłata za zajęcie wynosi 7.217,52 zł i stanowi iloczyn zajmowanej powierzchni łącznej 9,86m2 (schody 2,34 m2 oraz część pomieszczenia użytkowego 7,52 m2) x 2 zł x 366 dni.

7 W uzasadnieniu decyzji Prezydent podał, że część pomieszczenia użytkowego (7,52 m2) nie można było uznać za nadwieszenie, wskazane w pozycji 8, kolumna 4 Załącznika do Uchwały, gdyż odwołując się do wcześniejszej swojej decyzji, dotyczącej tej samej części obiektu budowlanego przedstawił, że w poprzednim rozstrzygnięciu szczegółowo wyjaśniono dlaczego przyjęcie stawki 0,40 złotych nie było możliwe.

8 Prezydent wskazał również, że sporna część budynku nie może być potraktowana jako witryna czy podcień, bowiem jest ona wykorzystywana jako restauracja i w tej spornej części stoją stoliki dla klientów, tym samym organ do wyliczenia opłaty za wnioskowane zajęcie pasa drogowego ostatecznie przyjął stawkę wskazaną w pozycji 13, kolumna 4 Załącznika Uchwały – tj. 2 złote za 1 m2 pasa drogowego.

9 Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta zarzucając błędne przyjęcie stawki za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do 7,52 m2 tj. część pomieszczenia użytkowego – 2 złote za 1 m2 pasa drogowego, zamiast 0,40 złotych.

10 Samorządowa Komisja Odwoławcza utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m. st. W., wskazując że dla właściwego zdefiniowania poszczególnych rodzajów obiektów, urządzeń i innych rodzajów zajęcia pasa drogowego, należy odwołać się do art. 40, w tym ust. 9 oraz art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.).

11 W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że podanie w pozycji 8 Załącznika do Uchwały "wiatrołapów, świetlików, (...)" oraz "nadwieszeń (np. balkony, loggie, części budynków znajdujące się nad podcieniami" wskazuje, iż intencją uchwałodawcy było zastosowanie preferencyjnych (niższych) stawek na zajęcie pasa drogowego jedynie dla niektórych rodzajów nadwieszeń, a mianowicie takich, które znajdują się na tak znacznej wysokości, że nie uniemożliwiają ruchu drogowego – z reguły ruchu pieszego. Jak ustalił organ – m.in. w oparciu o załączone do sprawy zdjęcia - część nadwieszonego pomieszczenia użytkowego skarżącego znajduje się tuż nad powierzchnią chodnika – ok. 20 cm, wobec czego - zdaniem SKO, Prezydent zasadnie uznał część nadwieszonego pomieszczenia jako inny obiekt budowlany podany w pozycji 13 Załącznika Uchwały, a nie jako nadwieszenie z pozycji 8 - jak chciał tego skarżący. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesmyk 20 cm nie nadaje się do wykorzystania przez ruch pieszych, a w konsekwencji skutecznie ogranicza funkcje komunikacyjną chodnika, wobec czego nie można było - w odniesieniu do tego stanu faktycznego, zastosować preferencyjną (niższą) stawkę za zajęcie pasa drogowego.

12 C. J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. w zw. z Uchwałą Rady m. st. W. z [...] marca 2011 nr [...].

13 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi uznając, że argumenty zawarte w skardze nie są tego rodzaju, aby skutkowało to koniecznością zmiany stanowiska.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

15 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący ubiegał się o kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim części obiektu budowlanego – tj. schodów (2,34 m2) oraz nadwieszenia witryny dobudowanego pomieszczenia użytkowego (7,52 m2), wskazując okres zajęcia od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Zezwolenie takie skarżący uzyskał a jednocześnie nie zgodził się ze sposobem ustalenia kwoty opłaty za to zajęcie, w odniesieniu do nadwieszonej witryny dobudowanego pomieszczenia użytkowego o powierzchni 7,52m2. Zdaniem skarżącego prawidłowa stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego winna być wysokości 0,40 złotych za 1m2, a nie 2 złote, jak przyjął w swoim rozstrzygnięciu Prezydent m. st. W. i SKO.

16 Sąd I instancji oddalając skargę skarżącego wskazał na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 u.d.p. i podał, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym nie związanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W obiekcie skarżącego znajduje się restauracja, a w nadwieszonej części ustawione są stoliki dla klientów. Wobec tego skarżący właściwie wystąpił o wydanie zezwolenia na jego posadowienie we wskazanym na wstępie pasie drogowym. Niewątpliwie sporny obiekt budowlany znajduje się około 20 cm nad powierzchnią chodnika, wobec czego można go nazwać nadwieszeniem gdyż jest on nadwieszony nad chodnikiem.

17 Skład orzekający w sprawie, podzielił argumentację SKO i sposób odwołania się organu do ustawy o drogach publicznych dekodując rodzaj obiektu. Skoro pas drogowy, w tym przypadku chodnik ma służyć przede wszystkim dla ruchu pieszego, to wszelkie obiekty umieszczane na tym chodniku, które utrudniają bądź ograniczają ten ruch powinny być zakwalifikowane w/g przywołanego Załącznika do Uchwały. W pozycji 8 Załącznika ustawodawca podał m.in. nadwieszenia, przywołując przykładowo balkony, loggie i części budynków znajdujące się nad podcieniami. To przykładowe podanie nadwieszeń powoduje, że można z nich wywnioskować, o jakim charakterze one powinny być. Zarówno balkony, jaki i loggie oraz części budynków znajdujące się nad podcieniami są to obiekty znajdujące się na dużej wysokości, przez co nie powodują one utrudnienia lub ograniczenia w ruchu pieszych. Wobec tego sporna część obiektu budowlanego skarżącego nie mogła być zakwalifikowana jako nadwieszenie z pozycji 8 Załącznika do Uchwały, gdyż znajduje się 20 cm nad poziomem chodnika, tym samym uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystanie tej części chodnika przez ruch pieszych, gdyż ponieważ zawęża chodnik pieszych. Prezydent i SKO nie mogły zakwalifikować spornego obiektu inaczej, jak tylko inny obiekt budowlany wskazany w pozycji 13 Załącznika do Uchwały, co oznacza, że organy obu instancji przyjęły właściwą stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego, jako 2 złote zarówno dla schodów, jak i dla spornej części budynku.

18 Reasumując Sąd I instancji wskazał, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz prawidłową kwalifikację spornej części budynku jako inny obiekt budowlany. Opłata za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego została wyliczona w sposób prawidłowy.

19 C. J. B. złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

20 Skargę kasacyjną skarżący oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 40 ust. 6, 8, 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z uchwała nr [...] Rady Miasta Stołecznego W. z [...] marca 2011 r. w części określonej załącznikiem nr 1 pkt 8 i 13 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

21 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółową argumentację swojego stanowiska w sprawie oraz wniesionych zarzutów.

22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

25 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

26 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

27 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 6, ust. 8, ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z uchwałą z dnia 17 marca 2011 roku, numer [...] Rady Miasta Stołecznego W. w części określonej załącznikami numer 1 pkt 8 i 13 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., podnosząc, że wykładnia przedstawiona w zaskarżonym wyroku dokonana została wbrew przytoczonym regulacjom prawnym.

28 Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że przepis art. 174 określa dwie podstawy kasacyjne, odnoszące się odpowiednio do naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Do naruszenia prawa materialnego może dojść przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie konkretnego przepisu prawa, nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa. Niewątpliwie to na stronie wnoszącej skargę kasacyjną ciąży obowiązek konkretnego wskazania, który przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji naruszony w wyniku błędnej jego wykładni, na czym ta błędna wykładnia polegała oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Natomiast naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (vide wyrok NSA z 22.03.2012 r. I GSK 133/11 niepublikowany, wyrok NSA z 29.02.2012 r. II GSK 169/12 niepublikowany, wyrok NSA z 26.06.2012 r. II FSK 2490/10 niepublikowany, Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2006 str. 367).

29 Jednocześnie należy zauważyć, że z treści skargi kasacyjnej wynika, iż kasator nie odwołuje się do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a tym samym nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

30 Niewątpliwie istota sporu sprowadza się do ustalenia jak należy zakwalifikować fragment budynku usytuowany przy ulicy P. i F., w kontekście wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

31 Rozstrzygając o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, zarówno organ, jak i Sąd I instancji uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż fragment budynku usytuowany na prawo od wejścia do lokalu gastronomicznego, może być kwalifikowany jako tzw. nadwieszenie. Tym samym Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż dla określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego wskazany wyżej fragment budynku może być kwalifikowany wyłącznie do kategorii "innych obiektów budowlanych nie wymienionych w pozycjach od 1 - 12" załącznika do uchwały Rady m.st. W. z 17 marca 2011 roku numer [...].

32 Ponadto wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż zrealizowany obiekt budowlany stanowi w istocie fragment restauracji i w tej części znajdują się stoliki dla klientów restauracji. Jak już było to podnoszone okoliczności faktyczne nie są kwestionowane, poprzez zgłoszenie zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych i zaakceptowanych przez Sąd I instancji nie może nastąpić w oparciu o zarzuty prawa materialnego (vide wyrok NSA z 21.08.2013 r. I OSK 611/12 niepublikowany).

33 Skoro ustalenia w zakresie liczby metrów kwadratowych zajętych przez rzut poziomy obiektu budowlanego, jak i wysokość stawki określonej za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego przez "inne obiekty budowlane nie wymienione w pozycji 1-12 załącznika do powołanej wyżej uchwały Rady m.st. W., jak również sposób ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego, nie były kwestionowane to brak jest podstaw do uznania aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego szczegółowo opisanych w petitum skargi kasacyjnej. Ponadto uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie daje podstaw do przyjęcia, że przy ustalaniu stawek za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego nie uwzględniono kategorii dróg, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, rodzaju zajęcia pasa drogowego czy rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

34 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.