Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2086/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2086/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 372/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013

3 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 372/13, oddalił skargę A. K. na decyzję

4 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr

5 [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za

6 przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

7 Sąd I instancji przyjął na podstawie ustaleń organów, że w dniu [...] r.

8 o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. - B. o numerze

9 rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej [...] kg,

10 poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) -

11 J., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3

12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r.

13 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis

14 ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę

15 kontrolną nr [...] zainstalowaną w pasie drogowym wyżej

16 wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

17 Na podstawie zapisu ewidencyjnego ER, dokumentacji fotograficznej,

18 oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...] r., w którym wskazano

19 kierującego i pisma z dnia [...] r. K. T. S. Sp. z o.o.,

20 organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd po drodze krajowej [...] w [...] r., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w

21 art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.

22 Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Decyzją z dnia [...] r. organ

23 nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 za wykonywanie przejazdu

24 bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

25 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że nie wniósł

26 opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów

27 specjalnych uzyskanej na infolinii v.

28 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr

29 [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. Powołał się na art. 5 ust. 1, art. 13 i art. 13k ustawy o drogach

30 publicznych i bezsporny stan faktyczny. Uznał, że kontrolowany pojazd

31 samochodowy w dniu [...]r. poruszał się po drodze wymienionej w

32 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych

33 lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek

34 opłaty elektronicznej i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została

35 uiszczona opłata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

36 Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez

37 skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania

38 administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie

39 przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca

40 nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary

41 pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach

42 publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem przepisy tej

43 ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

44 rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

45 nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

46 administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

47 kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

48 elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

49 powszechnie obowiązującego.

50 Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

51 Administracyjnego w W.. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

52 sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

53 całości, ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu

54 Drogowego z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego

55 rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przy

56 wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1 poprzez

57 błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem

58 jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

59 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r., nr

60 [...] 2) przepisów postępowania administracyjnego przy

61 wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107

62 kodeksu postępowania administracyjnego i w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie

63 dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez

64 organy obu instancji, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez organ II

65 instancji informacji uzyskanych od K. T. S. Sp. z o.o.,

66 dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie się do zgromadzonego materiału

67 dowodowego w I instancji.

68 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wniósł o

69 odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi.

70 Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30

71 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst

72 jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako " p.p.s.a."), oddalił

73 skargę.

74 W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji powołał się na bezsporny stan

75 faktyczny i fakt, że w pojeździe nie było zamontowanego urządzenia V. a opłata

76 elektroniczna o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie

77 została uiszczona. Sąd uznał, że z uwagi na to, iż odpowiedzialność administracyjna

78 jest odpowiedzialnością obiektywną, która nie zależy od winy strony, wymierzenie

79 kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o

80 drogach publicznych było zasadne. Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie

81 przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej

82 za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku

83 nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie obowiązek posiadania urządzenia

84 do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, stąd

85 też inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do

86 nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem

87 odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był

88 kierujący pojazdem - skarżący.

89 W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd

90 bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość

91 przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o

92 których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

93 marca 2011 r. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca określił bowiem jedynie

94 najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka, za jaki pobiera się opłatę

95 elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z

96 przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i

97 przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka

98 od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych

99 po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze

100 skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to

101 mamy do czynienia z tym samym przejazdem.

102 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że ponieważ incydent

103 rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy przejazdu pod pierwszą bramownicą, to

104 oznacza, iż organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę za przejazd po drodze

105 krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż jak ustalono bezspornie w

106 niniejszej sprawie skarżący poruszał się po drodze płatnej pojazdem powyżej 3,5 t

107 bez urządzenia v. i w konsekwencji nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd

108 po drodze krajowej.

109 A. K. zaskarżył wyrok WSA w W. [...] r. w sprawie o

110 sygn. akt VI SA/Wa 372/13, w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w

111 całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o

112 zasądzenie kosztów postępowania.

113 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa

114 materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

115 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

116 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

117 była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty, co narusza wynikającą z

118 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do

119 państwa i stanowionego przez nie prawa.

120 Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które

121 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1

122 lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany

123 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich

124 granice i nie uchylił wszystkich decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego,

125 dotyczących przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej

126 opłaty elektronicznej w tym samym dniu, przez tego samego kierowcę, pomimo że

127 zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, z uwagi na brak w zgromadzonym

128 materiale dowodowym pełnej dokumentacji dotyczącej dziennej liczby popełnionych

129 naruszeń, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oparł swe

130 rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej przez skarżącego, która to

131 jest niepełna i nie przedstawia w sposób dostateczny zaistniałego w sprawie stanu

132 faktycznego.

133 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

134 uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

135 za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

136 się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

137 odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

138 przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

139 przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

140 obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

141 obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

142 ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

143 Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

144 że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

145 jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

146 dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

147 zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

148 pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

149 odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

150 bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

151 zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

152 dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

153 prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

154 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

155 kasacyjną.

156 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

157 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

158 zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

159 materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

160 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

161 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

162 była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

163 administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

164 tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

165 uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

166 delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

167 opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

168 obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

169 tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP.

170 Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez

171 niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który

172 została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego

173 przez skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu

174 po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę.

175 Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

176 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

177 prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

178 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

179 dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

180 tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

181 polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

182 elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

183 odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

184 Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

185 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

186 w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

187 nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

188 przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

189 przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

190 ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

191 na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

192 czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

193 Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

194 odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

195 Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

196 skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

197 rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

198 wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

199 odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

200 zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

201 konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

202 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

203 incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

204 kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

205 popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

206 przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

207 uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

208 wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

209 p.p.s.a. są uzasadnione.

210 Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

211 art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

212 orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

213 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

214 sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

215 kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz.

216 461).