Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II GSK 2070/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., II GSK 2070/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 575/23 w sprawie ze skargi B.Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr FASZ.8521.1.43.2023 w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r., odrzucił skargę B.Sp. z o.o. we W. na pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie stanowiska organu w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej. Sąd zwrócił również stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.

3 W uzasadnieniu wskazano, że kierownik apteki prowadzonej na rzecz skarżącej, w związku z przeprowadzoną w dniu 30 marca 2023 r. kontrolą apteki, na podstawie art. 109 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm., dalej: u.p.f.), pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. został wezwany do udzielenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie 3 dni od daty otrzymania pisma. W związku z uzyskanymi od kierownika apteki szczegółowymi wyjaśnieniami, jak również mając na uwadze wcześniejsze pismo pełnomocnika spółki z dnia 17 marca 2023 r. w podobnej sprawie, w którym wyrażone zostało stanowisko strony o dopuszczalności sprzedaży kosmetyków z apteki w drodze sprzedaży internetowej z wykorzystaniem platformy A., bez zachowania wymogów prawa farmaceutycznego, organ przedstawił skarżącej swoje stanowiska w objętym skargą piśmie.

4 W ocenie Sądu I instancji żaden przepis prawa nie przyznawał skarżącej uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma organu z dnia 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej.

5 Sąd stwierdził, że pismo to nie było decyzją administracyjną - władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie konkretnego podmiotu prawa.

6 Sąd I instancji uznał, dostrzegając zawarte w piśmie organu zalecenie natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy A.oraz informacja o konieczności zgłoszenia prowadzonej sprzedaży wysyłkowej, że tego rodzaju zalecenia nie stanowią wyrazu władczego działania organu.

7 Sąd wskazał również, że procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości, co do zasady, w terminie wskazanym przez kontrolującego pod rygorem przeprowadzenia kontroli sprawdzającej lub innej sankcji przewidzianej powołanymi regulacjami. Same zalecenia pokontrolne, jak i pisma wydane w następstwie odwołania się strony od tych zaleceń, nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

8 W podstawie prawnej podano art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

9 B.Sp. z o.o. we W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone stanowisko organu nie stawowi innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy zaskarżone stanowisko zawiera w treści nakaz natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety, co przesądza o władczym charakterze działania organu.

10 Podnosząc ten zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

11 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna nie jest zasadna albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z jego argumentacją nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji.

14 Mając na uwadze treść stawianego zarzutu oraz przyczyny ległe u podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji, że pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2023 r. nie jest aktem administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

15 Wobec tego, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; zob. również postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08.).

16 Uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z przywołanych cech konstytuujących akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a., brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie wymienione cechy posiada. Nie odpowiada ono formule działania, która wymaga istnienia stosunku administracyjnego, wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku, którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, stosunek ten kreujący.

17 Wskazania wymaga, że sporne pismo organu było następstwem przeprowadzonej w aptece spółki kontroli i skierowanego przez organ do strony pisma z dnia 5 kwietnia 2023 r., w którym organ domagał się odpowiedzi na pytania związane z prowadzoną przez aptekę działalnością sprzedaży wysyłkowej kosmetyków. Odpowiedź udzielona przez kierownika apteki w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r., stanowiła przyczynek do skierowania przez organ do strony stanowiska w przedmiocie możliwości prowadzenia takiego rodzaju formy sprzedaży za pośrednictwem platformy internetowego sklepu (portalu) niektórych z produktów dostępnych w aptece.

18 Analiza treści zaskarżonego pisma Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jak już wspomniano, nie pozwala na przyjęcie, że zawiera ono jakiekolwiek cechy, które wskazywałaby, iż jest to w istocie akt nakładający na stronę obowiązek podjęcia określonych działań lub zaprzestania określonych działań. Nie zawiera ono również żadnych postanowień ograniczających lub wyłączjących uprawnienia strony skarżącej. Pismo to jest wskazaniem stronie, w związku z potwierdzonym rodzajem prowadzonej sprzedaży suplementów i wyrobów medycznych, na regulacje prawne wynikające z przepisów prawa farmaceutycznego oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 481), na podstawie których apteka może prowadzić taką formę sprzedaży oraz wymogi organizacyjne stawiane aptekom w związku z prowadzeniem przywołanej formy sprzedaży produktów medycznych, suplementów diety lub specjalistycznych kosmetyków.

19 Jakkolwiek, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, w końcowej treści omawianego pisma organ użył sformułowań: "...należy natychmiast zaprzestać sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy A." oraz "...należy zgłosić prowadzenie przez określoną aptekę sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki...", to takiej formie komunikowania przez organ swojego stanowiska nie można przypisać charakteru władczego nakazania bezwzględnego zastosowania się przez stronę do konkretnych, wynikających z przepisów prawa zachowań lub działań związanych z prowadzeniem apteki i formy sprzedaży produktów i wyrobów medycznych.

20 W swojej istocie sporne pismo organu należałoby potraktować, mając między innymi na uwadze pomieszczone na końcu pisma zalecenie o poinformowaniu organu o podjętych w sprawie działaniach w formie pisemnej w terminie 14 dni od otrzymania pisma, jako zalecenia pokontrolne skierowane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do strony w związku z dostrzeżonymi nieprawidłowościami – wadliwościami prowadzonej formy sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych przez aptekę, które nie nakazując określonego zachowania się przez stronę wskazują na sposób prowadzenia sprzedaży wysyłkowej oraz wymogi w związku z nią stawiane w powołanych już przepisach prawa.

21 Podsumowując, wobec niewadliwe stwierdzonego przez Sąd I instancji charakteru pisma organu z dnia 21 kwietnia 2023 r., za również niewadliwe uznać należało stwierdzenie przez tenże Sąd braku podstaw do przeprowadzenia kontroli sądowej tego pisma. W konsekwencji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem zasadne stwierdzenie braku kognicji sądu administracyjnego skutkowało koniecznością odrzucenia skargi w oparciu o powołany art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

22 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

23 Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).