Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II GSK 2066/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II GSK 2066/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia NSA Anna Robotowska sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1434/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu [...] maja 2013 r. T. K. (dalej: skarżący, producent rolny) rolny złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Szczecinku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., będący trzecim rokiem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wnioskodawca do przyznania płatności za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 46,98 ha.

5 W dniu [...] czerwca 2013 r. do organu wpłynęło oświadczenie skarżącego, w którym poinformował o brakach drzewek w prowadzonej plantacji jabłoni spowodowanych suszą w okresie kwiecień - czerwiec 2013 roku oraz działaniami zwierzyny leśnej.

6 W dniu [...] czerwca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła kolejna informacja, w której skarżący wskazał na wciąż pogarszający się stan plantacji z powodu przedłużającej się suszy wpływającej na obumieranie kolejnych drzewek.

7 W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] czerwca-[...] lipca 2013 r. stwierdzono liczne nieprawidłowości, dotyczące m.in. niespełnienia przez materiał szkółkarski określonych wymagań, nieutrzymania minimalnej obsady drzew, prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowania należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Z kontroli sporządzono raport o nr [...].

8 Skarżący odmówił podpisania raportu, następnie skierował do Wykonawcy kontroli zastrzeżenia, w których wskazał na okoliczności, z powodu wystąpienia których stwierdzony stan uprawy jabłoni był niewystarczający dla spełnienia określonych warunków i wymogów Programu rolnośrodowiskowego, a ponadto - wskazał na fakt posiadania zadołowanych, zapasowych drzewek o wysokości rzędu 120 - 150 cm i średnicy 15-21 mm, mających zostać wykorzystanymi do uzupełniania plantacji. Wskazując na wystąpienie długotrwałej suszy, powodzi i gradobicia jako zdarzeń niezależnych od niego, powołał się na trudności w należytym utrzymaniu plantacji, ale także i zamiar usuwania ich skutków i utrzymywania plantacji w stanie umożliwiającym owocowanie drzew i zbiór owoców. Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione przez wykonawcę kontroli z powodu braku ich zasadności.

9 Jednostka Certyfikująca sporządziła i przekazała Agencji wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2013 (wykaz dotyczył także producenta T. K., w wykazie wskazano powierzchnię 46,98 ha dla upraw sadowniczych i jagodowych, dla których zakończono okres przestawiania - symbol wariantu 2.9).

10 Decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

11 Decyzją z [...] października 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

12 Organ stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie miały ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów ARiMR w gospodarstwie rolnika. Wiarygodność tych danych została zweryfikowana i opisana przez wykonawcę kontroli w prawidłowo sporządzonym raporcie z czynności kontrolnych.

13 Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że łączne ilości drzewek jabłoniowych stwierdzone w kontroli (a więc nawet z uwzględnieniem niekwalifikowanych jabłonek) dla wszystkich działek rolnych - poza A i E - są niewystarczające dla spełnienia wymogu minimalnej obsady. Jednocześnie, część z nich obejmująca drzewka suche (martwe), niewykazujące cech żywotności i dalszego rozwoju stanowi znaczną (nawet przewyższającą połowę istniejącej obsady - B i C) "składową" spośród wszystkich drzewek istniejących na plantacji, która z powodów związanych z ich obumarciem nie została zakwalifikowana do obsady drzewek kwalifikowanych. Oznacza to, że wymagana obsada drzewek na działce rolnej nie została zachowana, a drzewka nie spełniały wymagań wskazanych dla nich w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Oznacza to, że drzewko od początku jego realizacji nie spełniało warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe), co uczyniło uzasadnionym obniżenie płatności rolnośrodowiskowej

14 Zdaniem organu kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnika była przeprowadzona prawidłowo, a raport będący jej wynikiem został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w kampanii kontrolnej 2013 i nie zawierał błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonych czynnościach kontrolnych. Organ uznał, że inspektorzy terenowi w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady, wśród których znalazły się wyłącznie sadzonki żywe, o wysokości nie mniejszej niż 80 cm i średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, mierzonej na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Potwierdzenie dla wyłączenia części drzewek jabłoni z liczby sadzonek uwzględnionych do obsady, którą inspektorzy terenowi obowiązani byli obliczyć podczas kontroli, organ uzyskał w sporządzonej dokumentacji fotograficznej, z której wynika zasadność nieuwzględnienia części materiału nasadzeniowego w ustalonej obsadzie.

15 Organ zwrócił uwagę na odnotowany w rejestrze działań agrotechnicznych fakt uzupełniania plantacji na wszystkich działkach przed kontrolą (choć w stopniu niewystarczającym dla spełnienia wymogu minimalnej obsady, co zostało potwierdzone w kontroli). Potwierdza to świadomość T. K. o nieprawidłowościach i ubytkach w prowadzonej plantacji oraz podjęte działania w celu usunięcia takiego stanu. Według organu wymóg utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów oznacza, że określona minimalna obsada ma być utrzymywana przez cały okres trwającego zobowiązania. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której należałoby przyznać płatność pomimo ustalonego i potwierdzonego dowodami faktu, że obsada o określonej ilości sztuk nie została zachowana.

16 Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wykonane pomiary drzewek bez ich podkopania doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia ich wysokości i świadczą o braku podstawowej wiedzy z zakresu upraw sadowniczych przez inspektorów przeprowadzających kontrolę, Dyrektor wskazał, że zgodnie z opinią Instytutu Ogrodnictwa w Skierniewicach pomiar wysokości drzewek posadzonych do sadu winien być wykonany od powierzchni gruntu, bez względu na jaką głębokość zostały one posadzone - a ponadto - szyjka korzeniowa, co do której strona utrzymuje, iż jej początek znajduje się pod ziemią, w rzeczywistości, przy drzewku posadzonym do sadu znajduje się na styku jego części z powierzchnią gleby.

17 Organ ustosunkował się do odmowy mocy dowodowej wykazowi jednostki certyfikującej Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji i wskazał, że jednostka certyfikująca przeprowadzając kontrolę w gospodarstwie Producenta rolnego, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnych rozporządzeń. Jednostka nie weryfikowała prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

18 WSA w Szczecinie oddalił skargę T. K. na powyższą decyzję.

19 Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że organ w toku postępowania nie uchybił art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, organ podjął niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżoną decyzję wydał na podstawie zebranego materiału dowodowego, wystarczającego dla ustalenia okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Organ wziął pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzasadniając powody dla których dał wiarę poszczególnym dowodom, a innym odmówił.

20 WSA uznał, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwego pomiaru wysokości drzewek owocowych, czego konsekwencją było ustalenie nieprawidłowej liczby drzew niespełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału. Z treści opinii Instytutu Ogrodnictwa w Skierniewicach wynika, że pomiar wysokości drzewek posadzonych do sadu winien być wykonany od powierzchni gruntu, bez względu na jaką głębokość zostały one posadzone - a ponadto - szyjka korzeniowa, co do której skarżący utrzymuje, iż jej początek znajduje się pod ziemią, w rzeczywistości, przy drzewku posadzonym do sadu znajduje się na styku jego części z powierzchnią gleby. Zatem nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, że wykonane pomiary drzewek bez ich podkopania doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia ich wysokości i świadczą o braku podstawowej wiedzy z zakresu upraw sadowniczych przez inspektorów przeprowadzających kontrolę. Nieuprawnione jest również twierdzenie Skarżącego, że weryfikacja kryteriów klasyfikacji drzewek możliwa jest jedynie przed dokonaniem nasadzeń. Wobec powyższego, słusznie za wiarygodne organ uznał ustalenia kontroli w zakresie zweryfikowanych w ten sposób drzewek niekwalifikowanych do obsady i spełniających określone parametry.

21 WSA stwierdził, że podstawą podjętego rozstrzygnięcia był cały materiał dowodowy, w tym nie tylko raport z czynności kontrolnych, ale również dokumentacja fotograficzna, wyrysowane szkice z pomiaru działek rolnych stanowiących załączniki do raportu. Na tej podstawie organ stwierdził, że obsada drzewek na działkach rolnych nie została zachowana, bowiem część drzewek była sucha bądź nie spełniała wymagań jakościowych co do wysokości i grubości pnia. Inspektorzy terenowi w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady, wśród których znalazły się wyłącznie sadzonki żywe, o wysokości nie mniejszej niż 80 cm i średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, mierzonej na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia.

22 Odnośnie do nieuwzględnienia przez organy wykazu z jednostki certyfikującej, Sąd wskazał, że kontrole przeprowadzane przez J. odbiegają celami i sposobem realizacji od kontroli przeprowadzanych przez ARiMR. Kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane są na innej podstawie prawnej, a także odmienny jest zakres tych kontroli, który co do zasady uniemożliwia szczegółowe i dokładne porównanie wyników obu kontroli. Jednostka Certyfikująca wykonując działania kontrolne, nie weryfikuje prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych. Z uwagi na powyższe WSA zgodził się z organami, że stan faktyczny upraw na działkach skarżącego został przedstawiony w raporcie z czynności kontrolnych na miejscu, do którego załączono materiał fotograficzny. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] maja 2014 r., organ zweryfikował dane zawarte w raporcie wraz ze zdjęciami wykonanymi przez inspektorów terenowych.

23 W ocenie Sądu słusznie w zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na odnotowany w Rejestrze działań agrotechnicznych fakt uzupełniania plantacji na wszystkich działkach przed kontrolą - choć w stopniu niewystarczającym dla spełnienia wymogu minimalnej obsady. Okoliczność ta świadczy o wiedzy skarżącego o nieprawidłowościach i ubytkach w prowadzonej plantacji. Sąd stwierdził, że wypłata płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantu 2.9 jest bezpośrednio uzależniona od spełnienia warunku dotyczącego określonych parametrów drzewek oraz wymogów dotyczących utrzymywania minimalnej obsady drzew przez cały okres trwającego zobowiązania czy prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

24 Wymóg utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów oznacza, że określona minimalna obsada ma być utrzymywana przez cały okres trwającego zobowiązania. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której należałoby przyznać płatność pomimo ustalonego i potwierdzonego dowodami faktu, że obsada o określonej ilości nie została zachowana. Wystąpienie takiej sytuacji w trakcie roku, za który został złożony wniosek o przyznanie płatności, bezpośrednio wpływa na brak możliwości przyznania wsparcia. WSA podzielił stanowisko organu, że tylko uprawa spełniająca wyżej wskazane wymagania daje uprawnienie do otrzymania płatności. Powoływane przez skarżącego okoliczności związane z wystąpieniem sił wyższych czy wyjątkowych okoliczności - susza, zgryzienia drzewek przez sarny i jelenie, wyrycie przez dziki jak zasadnie wskazał organ, nie mają znaczenia dla przyznania płatności.

25 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób przekonujący i jasny zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy, przez co organ dał wyraz zasadzie udzielania informacji, zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jak również zasadzie wyjaśniania zasadności przesłanek. Ponadto, organ wskazał wszystkie dowody i omówił te którym dał wiarę, a także te, którym odmówił wiarygodności. Wskazać także należy, że dążąc do dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie rozbieżności pomiędzy treścią protokołu z oszacowania szkody złożonego do Biura Powiatowego ARiMR a okazanego kontrolerom ARiMR podczas kontroli.

26 Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa.

27 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

28 1. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody:

29 - podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi,

30 - odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju- obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

31 2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią załącznika nr 3 i 7 rozporządzenie rolnośrodowiskowe, polegającym na ich błędnej wykładni przejawiającej się w uznaniu przez Sąd I instancji, że z treści wskazanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymóg utrzymania minimalnej obsady w danym roku oznacza, że prawidłowe uzupełnianie uszkodzonych sadzonek w danym roku zgodnie z terminami, agrotechnicznym oznacza brak utrzymania minimalnej obsady, gdy w rzeczywistości przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymanie obsady co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymania obsady wystarczające jest postępowanie zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady.

32 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

35 Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

36 Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

37 Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

38 W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

39 Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

40 Odnosząc się do nich w pierwszej kolejności należy najpierw przypomnieć regulacje prawne dotyczące przyznania pomocy finansowej w omawianym trybie.

41 Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

42 Z powyższych regulacji wynika zatem, że kontrola sądowoadministracyjna aktów, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odbywa się według kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a.

43 W takim też zakresie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawidłowo uznając bezzasadność zarzutów skargi T. K..

44 Stwierdzić należy, że cytowany wyżej przepis modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania – określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2327/13, powołane orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 832/14).

45 Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów.

46 W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak również do tego, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego – zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

47 Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

48 Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie przyjął, że z zebranych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że podczas kontroli na miejscu kontrolerzy w sposób prawidłowy dokonali pomiaru wysokości drzew owocowych, mierząc je od powierzchni gruntu. Instytutu Ogrodnictwa w Skierniewicach wydał w sprawie opinię, zgodnie z którą szyjka korzeniowa w drzewku posadzonym do sadu znajduje się na styku z powierzchnią gleby. W tych okolicznościach organy w sposób właściwy zaliczyły drzewka o wysokości mniejszej niż 80 cm liczonych od powierzchni gleby do drzewek niekwalifikujących się do obsady.

49 Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wykaz jednostki certyfikującej, w którym stwierdzono, że skarżący kasacyjnie dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznego wskazuje na to, że prowadzi on gospodarstwo prawidłowo. W niczym jednak ten dowód nie zmienia najistotniejszych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane są na innej podstawie prawnej, a także odmienny jest zakres tych kontroli, który co do zasady uniemożliwia szczegółowe i dokładne porównanie wyników obu kontroli.

50 Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią załącznika nr 3 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

51 Zarzut ten jest formalnie wadliwe i merytorycznie nietrafny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych wyżej przepisów, bo sądy administracyjne co do zasady nie załatwiają spraw administracyjnych co do istoty, a tylko kontrolują sposób załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń przepisów wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Sąd I instancji mógł naruszyć tych przepisy tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzucie. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, więc te, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skarga kasacyjna w ogóle nie podnosi naruszenia takich przepisów, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa. Dodać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych działań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw. Zauważyć też trzeba, że wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji, zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

52 Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej.

53 Wprawdzie judykatura złagodziła niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), to jednak nie zwolniła strony od jasnego sformułowania zarzutów kasacyjnych i obowiązku ich uzasadnienia. Skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie czyni tego w precyzyjny sposób, to Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną tylko w zakresie, jaki może ustalić z treści uzasadnienia tej skargi, co jednoznacznie wynika z treści powołanej wcześniej uchwały NSA.

54 Idąc tym tokiem myślenia uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji w zakresie naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z treścią załącznika nr 3 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającego na zaakceptowaniu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów polegającej na wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew przez cały okres trwającego zobowiązania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazują, że obowiązkiem producenta rolnego jest utrzymanie obsady, co oznacza, że w roku w którym wykryte zostały ubytki w ilości sadzonek dla spełnienia wymogu utrzymania obsady wystarczające jest postępowanie zgodnie z zasadami agrotechnicznymi, w zakresie uzupełnienia obsady.

55 § 9 ust. 2 pkt 3rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego (...). Jak wynika z powyższego, zastosowanie w sprawie miał przepis § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a, a nie jak błędnie wskazał autor skargi kasacyjnej lit. b, gdyż skarżący prowadził uprawę drzewek jabłoni domowej.

56 Przechodząc do oceny powyższego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że wskazane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) wymagania określone zostały w części B poz. II pkt 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 29 poz. 189 ze zm.). W myśl tego przepisu, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski dla drzewek owocowych powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe:

57 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej;

58 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania;

59 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

60 Stosownie natomiast do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. W myśl ust. 2 tego paragrafu, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej ten załącznik wynika, że "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie dbałości o stan fitosanitarny i ochronę gleby" skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności (we wszystkich wariantach). Ponadto, dla upraw sadowniczych i jagodowych "nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)", również skutkuje zastosowaniem 100% zmniejszenia płatności.

61 W świetle powyższych regulacji, nie podlega dyskusji, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia obligowały organ do zastosowania zmniejszenia płatności.

62 W odniesieniu do warunku z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r. określonego dla uprawy sadowniczej, dotyczącego spełnienia przez wszystkie uprawiane drzewa wymogu, co do ukorzenienia oraz wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określonych dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, ponownie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 50 ust. 3 pkt 1) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., kolejna płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne m. in. w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), może zostać przyznana rolnikowi wyłącznie po spełnieniu warunków jej przyznania, a więc także ww. warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a).

63 Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadniony należy uznać argument skarżącej kasacyjnie, że niespełnienie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego – na skutek uszkodzeń wywołanych przez zwierzęta leśne – nie stanowi naruszenia wymogu utrzymania minimalnej obsady drzew. Jak to bowiem wykazano, nawet przejściowe niezachowanie minimalnych wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, naprawione następnie poprzez dosadzenie jabłoni – jednakże w efekcie niedostosowanie ich ilości do wymogów minimalnej obsady – stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nie może też budzić większych wątpliwości, że w kontekście zobowiązań podjętych przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w tym zobowiązania do przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu, mieści się także respektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew, której wielkość dla jabłoni domowej (jako wymóg dla wariantu 2.10) określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego na poziomie 125 szt./ha. W konsekwencji przyznanie rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości determinowane było spełnieniem przez rolnika powyższego wymogu, zaś niezachowanie minimalnej obsady skutkowało – stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia – zastosowaniem sankcji w postaci 100% zmniejszenia płatności.

64 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.