Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2056/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2056/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 25/13 w sprawie ze skargi F. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. M. Spółki z o.o. w Warszawie na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r. o sygn. VI SA/Wa 25/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r.

3 Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo orzekł o zgodności z prawem rozstrzygnięcia Komisja konkursowej z dnia [...] maja 2012 r. o odrzuceniu oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Chodziło o ogłoszony przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2012 r. konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez wodne podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...], na okres od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2015 r.

4 Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że oferent nie przedłożył w terminie, wyznaczonym przez Komisję konkursową, wymaganych dokumentów. Tym samym, nie spełnił wymaganego warunku określonego w Zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na wezwanie, oferent przedstawił tylko wyjaśnienia, których Komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] maja 2012 r. nie przyjęła. W wyjaśnieniach tych oferent oświadczył, iż kopia wniosku o zmianę wpisu do rejestru podmiotów leczniczych została załączona do oferty, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia ani w złożonej ofercie, ani w wyjaśnieniu z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto, oferent na dzień złożenia oferty, tj. na dzień [...] kwietnia 2012 r., nie posiadał wszystkich zarejestrowanych komórek organizacyjnych wykazanych w formularzu ofertowym, co zostało potwierdzone przez oferenta w złożonych oświadczeniach w przedmiotowym zakresie, jak również w wyniku weryfikacji rejestru w publicznym rejestrze teleinformatycznym.

5 Sąd zauważył, że w formularzu ofertowym F. M., złożonym do postępowania konkursowego nr [...], wykazano komórki organizacyjne, które nie były zarejestrowane, na dzień złożenia oferty do postępowania, w Księdze Rejestrowej Nr [...] prowadzonej przez Wojewodę M. dla podmiotu leczniczego – F. M. Zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.) działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów leczniczych. Zatem brak zarejestrowania komórek organizacyjnych w rejestrze podmiotów leczniczych uniemożliwia prowadzenie działalności leczniczej przez komórki niezarejestrowane.

6 W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że komisja konkursowa, odrzucając ofertę F. M., działała zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Sądu, analiza przedstawionej dokumentacji wykazała, że F. M. nie przedstawiła wszystkich dokumentów wymaganych przez komisję konkursową. W związku z powyższym, komisja konkursowa prowadząca postępowanie, słusznie odrzuciła ofertę F. M. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, działała zgodnie z delegacją art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

7 W ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

8 Ponadto, organy administracji oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach zostało uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

9 Zdaniem Sądu I instancji, organ zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku całego postępowania zapewniono jej wgląd do dokumentacji sprawy. Natomiast, w ocenie Sądu, w związku z odrzuceniem oferty skarżącej, organ zasadnie nie udostępnił jej dokumentacji ofertowej złożonej przez podmiot konkurencyjny.

10 W tych okolicznościach skarga podlegała oddaleniu.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożyła F. M. Spółka z o.o. Domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznania sprawy co do meritum, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 Konstytucji RP, art. 132 ust. 1 i ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie wojewódzkiego planu działania systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne oraz kryteriów kalkulacji kosztów działalności zespołów ratownictwa medycznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 3, poz. 6), art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm.), § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).

12 Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie uznał, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo.

13 W ocenie kasatora, naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się w niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełnym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze, a także braku wyjaśnienia podstawy prawnej, przez co wyrok ma charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez Sąd. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a ponadto nie wyjaśnił podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dowodowego dokumentów dotyczących innych stron postępowania, tj. oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającym złożenie skargi do WSA i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Tym samym, w sprawie doszło do naruszenia zasady równego traktowania.

14 Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził wszelkich działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie zebrał w całości materiału dowodowego. Przede wszystkim nie wyjaśniono, czy organ stosował różne wymogi w jednym postępowaniu konkursowym wobec różnych oferentów. Pominięcie tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi oczywiste i rażące naruszenie zasad postępowania i narusza art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

15 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie ustalił, iż Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ prawidłowo wystąpił do Wojewody M. z zapytaniem dotyczącym wyjaśnień związanych z obszarem rejonu operacyjnego, w kontekście tej okoliczności, że ten sam oddział – komisja konkursowa, przyjęła samodzielnie, nie konsultując swojej decyzji z Wojewodą M., wyjaśnienia złożone w postępowaniu nr [...] przez WSPRiTS w P. (drugiego oferenta), że jego miejsce wyczekiwania "dla podstawowego i specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego z adresem w P., przy ul. S. [...], znajdują się w lokalizacji starego miasta w rozumieniu historycznie kształtowanej starej części miasta P.". Zdaniem kasatora, Dyrektor M. Oddziału NFZ mógł samodzielnie dokonać oceny zebranego materiału dowodowego na podstawie przepisów prawa. Wystąpienie z powyższym zapytaniem nastąpiło bez podstawy prawnej. Podobnie, odpowiedź Wojewody M., jako wydana bez podstawy prawnej, nie ma wiążącego charakteru.

16 W tych okolicznościach, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji jako niezgody z prawem powinien zostać uchylony.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, wymaga przypomnienia podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne.

19 I tak, zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

20 Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a która nie zachodzi w tej sprawie. Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

21 Zgodnie z arat. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowym w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

22 Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego nie tylko wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

23 Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

24 W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

25 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten jako samodzielna podstawa kasacyjna był przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09. Zgodnie z tą uchwałą przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 tej ustawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy przyjętego jako prawidłowy przy wydawaniu wyroku, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Do stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko Sądu I instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Kwestionowanie ustaleń faktycznych powinno nastąpić przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów procesowych, podobnie jak też podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów materialnych.

26 Niezasadne są również zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i dotyczą kwestii braku materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących konkurenta, a konkretnie oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej konkurentowi punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sądu I instancji.

27 Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno obejmować nie tylko wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art.176 w związku z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących konkurenta. Lakoniczna argumentacja, że skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest w stanie określić jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu, nie może być uznane za wystarczające. Już tylko na marginesie należy wskazać, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do zagadnienia prawa do wglądu do akt sprawy i wynikającego z tego obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej, to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, jednakże – co należy szczególnie podkreślić – stosownie do potrzeb tego postępowania. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11). W sprawie, w której ofertę skarżącej odrzucono, istota sporu dotyczy zasadności tego odrzucenia. W tym kontekście zatem zakres koniecznego postępowania dotyczy oceny czy konkurent spełnił wymogi, uchybienie którym w przypadku skarżącego skutkowało odrzuceniem jego oferty.

28 Niewątpliwie przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligują organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a przy tym do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia. Pamiętać jednak należy, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. O tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, a zatem o tym, jakie ustalenia faktyczne są w sprawie czynione – decyduje bowiem prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego. Ustalony stan faktyczny – przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej – rzutuje zaś na zastosowanie prawa materialnego (subsumcja).

29 Mając powyższe na uwadze uznać należy, że akta rozpoznawanej sprawy dla potrzeb oceny – czy oferta skarżącego i jego konkurenta spełniały warunki co do "planu działania systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego dla województwa mazowieckiego", były kompletne i ocena tego materiału dowodowego została w uzasadnieniu decyzji zaprezentowana (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak więc podstaw by uznać, że art. 106 k.p.a. został naruszony. Oznacza to, że treść pisma Wojewody M. z dnia [...] września 2012 r. nie stanowiła współdziałania, o jakim mowa w tym przepisie. Obowiązek zwrócenia się do Wojewody wynikał z ostatniej decyzji nr [...] Prezesa Funduszu z dnia [...] sierpnia 2012 r., od której strona skarżąca nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skoro planowanie, organizowanie, koordynowanie systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego oraz jego nadzór jest zadaniem wojewody. Plan ten sporządzany jest przez wojewodę z udziałem jednostek, o których mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2006 r. 191.1410), zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw zdrowia i stanowi podstawę do zawierania umów przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych. Tak więc trafnie przyjęto, że interpretacja treści tego planu należy do wojewody. Zauważyć przy tym należy, że zarzut naruszenia pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie został uzasadniony.

30 W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 i art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. 164.1027) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone prawidłowo w kontekście zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.

31 Oceniając zredagowane w powyższy sposób zarzuty wskazać należy, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. O ile strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zauważyć jednak wypada, że zgodnie z art. 132 ust. 1 tej ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). Zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie tego przepisu jest więc nie tylko niezasadny ale i niezrozumiały.

32 Zgodnie z art. 134 ust. 1 powołanej ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z kolei art. 142 ust. 5 pkt 1 określił, że w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Z art. 148 wynika, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulację kosztów. Z kolei w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy odrzuca się ofertę zawierającą nieprawidłowe informacje bądź jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że przy ocenie warunków, brak spełnienia których skutkuje odrzuceniem oferty, ubiegających się o zawarcie umowy traktowano tak samo. Nie podważono też dokonanej w sprawie o ceny wszystkich braków formalnych, które strona miała obowiązek uzupełnić. Jak już wskazano wyżej, istota sporu dotyczyła zasadności odrzucenia oferty. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają więc zarzuty naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, które regulują o wyborze i porównaniu ofert, a które nie zostały odrzucone. Kwestionowanie zatem przez kasatora art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 7 w kontekście uzupełnienia braków formalnych w terminie, wymaganych przez komisję konkursową co do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w P., nie znajduje uzasadnienia.

33 Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie wojewódzkiego planu działania systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne oraz kryteriów kalkulacji kosztów działalności zespołów ratownictwa medycznego (Dz.U. z 2011 r. 3.6.) wydanego na podstawie art. 21 ust. 17 cytowanej już wyżej ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym, jak też art. 21 i 22 tej ustawy, skoro plan ten został zatwierdzony w ramach nadzoru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Zatwierdzony plan zgodnie z art. 22 ustawy stanowił podstawę do zawarcia umowy przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Oznacza to, że procedura sporządzenia tego planu została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Próba kwestionowania przez podmiot nieuczestniczący przy ocenie warunków nie znajduje uzasadnienia. Wojewoda przy zatwierdzonym planie miał prawo dokonać interpretacji jego treści, a co trafnie uczynił w piśmie z dnia 12 września 2012 r., nietrafnie zakwestionowane przez kasatora. Konsekwencją powyższego jest także nietrafność zarzutu naruszenia § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. 2012 r. poz. 125) wydanego na podstawie art. 47 b) ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Dodać przy tym należy, że plan ten został przygotowany w oparciu o art. 106 k.p.a., a więc procedurę uzgodnień, do czego obligowały przepisy ustawy prawa materialnego o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Plan ten jest dokumentem urzędowym, skoro został zatwierdzony przez upoważniony podmiot, jakim jest minister właściwy do spraw zdrowia i mógł stanowić podstawę do oceny spełnienia wymogów składanej oferty, a w konsekwencji podstawę do zawarcia umowy. Odwołanie się kasatora do art. 7 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia.

34 Z powyższych powodów na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

35 Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1, 209, 205 § 1 i 2 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).