Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r., II GSK 2055/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2019 r., II GSK 2055/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1408/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej: Skarżąca), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] marca 2016r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: MWITD) z dnia [...] stycznia 2016r.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

4 W wyniku zatrzymania do kontroli w dniu [...] sierpnia 2015 r. w Tęgoborzu, na drodze krajowej nr 75 i ważenia pojazdu członowego: dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo, o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Krone, o nr rej. [...] stwierdzono: rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego: 10,7 t, przekraczający o 0,7 t wartość dopuszczalną dla dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącym do 10 t. W konsekwencji stwierdzono przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV z naruszeniem zakazu przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV, o którym mowa w art. art. 64 ust. 2, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm., dalej: p.r.d.).

5 Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., MWITD nałożył na Skarżącą, karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

6 GITD po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7 Zaakceptował ustalenia WMITD, w zakresie ustalenia stanu faktycznego i podstawy prawnej odpowiedzialności administracyjnej Skarżącej. Podzielił więc ustalenia co do podzielności przewożonego ładunku płytek ceramicznych w opakowaniach umieszczonych na paletach, który [...] sierpnia 2015 r. przewożony był drogą krajową nr 75, przez zatrzymanego do kontroli kierowcę M.F., pojazdem członowym składającym się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki Krone o nr rej. [...]. Pojazdem wykonywany był międzynarodowy transport drogowy na trasie z Hiszpanii do Nowego Sącza, w Polsce, w imieniu Skarżącej. Kontrolowany pojazd członowy poruszając się po drodze krajowej nr 75 w miejscowości Tęgoborze przekraczał o 0,7 t dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 10,7 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Kontrola nie wykazała przekroczenia innych dopuszczalnych norm. Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

8 Ustalono, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z [...] kwietnia 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie, z datą ważności do [...] października 2016 r. Powyższe dokumenty, przed dokonaniem ważenia zostały okazane kierowcy, który został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów i przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, z dnia [...] sierpnia 2015 r., dołączono także materiał dowodowy w postaci dokumentu CMR [...], protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy, wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli.

9 Organ odwoławczy wskazał, że art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej u.d.p). dopuszcza po drogach publicznych ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, ale z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy. W ust. 2 zamieszczona jest delegacja dla Ministra właściwego do spraw transportu, który uwzględniając potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienie ruchu tranzytowego, zobowiązany został do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu: dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

10 Wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802, dalej: rozporządzenie z dnia 13 maja 2013r.). Natomiast droga krajowa nr 75 na odcinkach Kraków (Branice) /droga 79/ - Niepołomice – droga 94, Brzesko /droga 94/ - Nowy Sącz - Krzyżówka /droga 981/ została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

11 W konsekwencji wskazanego stanu faktycznego i prawnego, organ odwoławczy uznał, że stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. należy nałożyć karę pieniężną 5000 złotych jak za brak zezwolenia kategorii IV, stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d.

12 Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, w zakresie pisma GITD z dnia [...] października 2015 r. oraz treści Dyrektywy nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu kraj międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996, str. 59, dalej: Dyrektywa 96/53/WE),, wskazujące na odstępowanie od nakładania kar pieniężnych, za przekroczenie nacisków na osi pojazdu, organ odwoławczy wskazał, że wszystkie nowe inwestycje drogowe w Rzeczpospolitej Polskiej, spełniają wymóg nośności wynoszącej 11,5 t . na pojedynczą oś napędową pojazdu.

13 Wskazał, że obowiązek państw członkowskich wynikający z art. 3 ust. 1 tiret Dyrektywy 96/53/WE, w odniesieniu do masy pojazdów dotyczy ruchu międzynarodowego, w związku z czym nie dotyczy całej sieci dróg publicznych w Polsce. Ruch międzynarodowy, o którym mowa w ww. art. 3 ww. dyrektywy koncentruje się na drogach krajowych, a zwłaszcza na transeuropejskiej sieci transportu drogowego.

14 Prawodawstwo unijne opiera się również, na założeniu, że ruch drogowy związany z przekroczeniem granic odbywa się przede wszystkim na transeuropejskiej sieci transportowej. Dlatego, w ocenie organu, dyrektywa 96/53/WE nie obliguje państw członkowskich UE do budowy wszystkich dróg publicznych o dopuszczalnej nośności 11,5 t na oś. Na drogach, na których w Polsce odbywa się ruch międzynarodowy, dopuszczalna nośność dróg wynosi 11,5 t na oś. Tym samym uznał, że spełnione są wymagania art. 3 ust. 1 tiret pierwsze, Dyrektywy 96/53/WE, w związku z załącznikiem I tej dyrektywy.

15 Organ odwoławczy stwierdził, że załącznik XII do Traktatu Akcesyjnego (rozdział 8, pkt 3), wprowadzał okres przejściowy i stanowił odstępstwo od art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE. Odwołuje się on do załącznika I do decyzji 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. Rzeczpospolita Polska do końca okresu przejściowego ustanowionego w załączniku miała znieść ograniczenia do masy pojazdów na tej właśnie sieci. Realizując postanowienia Traktatu Polska otworzyła swoją sieć dróg, w tym przede wszystkim sieć objętą załącznikiem I do decyzji nr 1692/96, dla pojazdów w międzynarodowym ruchu drogowym, spełniających wymogi określone w powyżej wskazanej dyrektywie, w zakresie nacisków na oś. Stosownie do postanowień rozdziału 8 pkt 3 załącznika XII do traktatu akcesyjnego począwszy od dnia przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej nie mogą być wprowadzane żadne ograniczenia poruszania się pojazdów spełniających wymogi Dyrektywy 96/53/WE na głównych drogach tranzytowych.

16 Podkreślił, że obowiązek nałożony na państwa członkowskie w art. 3 Dyrektywy 96/53/WE został wdrożony w prawie polskim poprzez art. 41 ust. 1 u.d.p., stosownie do którego: po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Niemniej jednak odwołał się do art. 41 ust. 2 u.d.p., który wprowadził delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do ustalenia w drodze rozporządzenia wykazu dróg kraj owych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t i dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

17 Nadto, zdaniem GITD, art. 7 Dyrektywy 96/53/WE nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Wskazał, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

18 W ocenie organu w zakresie, w jakim przepis art. 7 odnosi się do art. 3 ust. 1 tiret pierwsze, można stosować takie przepisy przede wszystkim na tych drogach, na których zasadniczo nie odbywa się ruch międzynarodowy. Dyrektywa nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmieniona Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawia dla pojazdów poruszających się w obrębie Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym. Akt ten jest wyrazem, między innymi troski UE o uczciwe warunki konkurencji w dziedzinie transportu. Natomiast, wszystkie nowe inwestycje drogowe, spełniają wymóg nośności wynoszącej 11,5 t na pojedynczą oś napędową pojazdu. Przepisy tej dyrektywy zostały wprowadzone do nowego sytemu prawnego, czego efektem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305).

19 GITD, uznał, że Skarżąca spółka wykonywała międzynarodowy przejazd drogowy na trasie z Hiszpanii do Polski - Nowego Sącza, jednak uznał zasadność nałożenia kary bowiem zatrzymanie pojazdu członowego nastąpiło w miejscowości Tęgoborze na drodze krajowej nr 75, która to droga w ocenie organu nie należy do transeuropejskiej sieci transportowej.

20 Podkreślił, ze droga krajowa nr 75 w miejscowości Tęgoborze nie została zmodernizowana ze środków unijnych, co wynika z ww. pisma zawierającego zestawienie odcinków dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA, wybudowanych i zmodernizowanych ze środków UE, których realizacja została zakończona od dnia wejścia Polski do Unii Europejskiej, to jest do dnia 24.02.2016 r.

21 Uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do zastosowania Dyrektywy 96/53/WE, czy pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r., gdyż odcinek tej drogi nie został zmodernizowany ze środków UE. Zdaniem organu, Skarżąca jako podmiot wykonujący przejazd przed jego rozpoczęciem miał możliwość zweryfikowania wartości dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu na drogach, po których zamierzał wykonać przejazd.

22 Nie dopatrzył się również przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. wskazując, że strona nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. W rozpatrywanym przypadku przewożono płytki ceramiczne z Hiszpanii, które nie stanowią ładunku sypkiego ani drewna, nie znalazł więc zastosowania również art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d..

23 Podkreślił, że Skarżąca w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Z tego względu, uznał, ze nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności.

24 Na powyższą decyzję Skarżąca złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji MWITD, z dnia [...] stycznia 2016 roku oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

25 Sąd I instancji wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję WMITD.

26 W uzasadnieniu uznał, iż zarzut dotyczący pomiaru dokonanego przy użyciu wag SAW II/10C może stanowić podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie był podnoszony w toku postępowania, organ nie mógł się ustosunkować do zgłoszonych przed Sądem uwag. Instrukcja wag załączona do akt została na dyskietce, która w pkt 2.5 przewiduje ważenie wagami SAW nacisków osi pojazdu, który stanowił przedmiot kontroli w niniejszej sprawie.

27 Odnosząc się do treści zarządzenia GITD z 30 października 2015r. dotyczącego niekarania przedsiębiorców w transporcie międzynarodowym spełniających wymogi Dyrektywy 96/53/WE, a nie spełniających warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sytuacji nieprzekroczenia DMC, nacisku osi pojedynczej do 11,5 tony i braku drogi 11,5 tony umożliwiającej dowóz towaru do miejsca rozładunku, uznał że organ podejmuje polemikę, która sprowadza się do konkluzji, że droga krajowa nr 75 w miejscowości Tęgoborze nie została zmodernizowana ze środków unijnych, co wynika z ww. pisma zawierającego zestawienie odcinków dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA wybudowanych/zmodernizowanych ze środków UE, których realizacja została zakończona od dnia wejścia Polski do Unii Europejskiej do dnia 24.02.2016 r. GITD wobec tego uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania dyrektywy, czy pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r., gdyż odcinek tej drogi nie został zmodernizowany ze środków UE. Takie rozumowanie oznaczałoby, że prawo wspólnotowe mogłoby być stosowane wyłącznie w sytuacji kontroli przeprowadzonych na drogach zmodernizowanych ze środków unijnych, w przeciwnym wypadku prawo wspólnotowe stosowane być nie może.

28 Uwzględniając treść powyższego pisma, w ocenie Sądu, decyzje organów należało uchylić, bowiem z ustaleń faktycznych nie wynika, czy Skarżący miał możliwość wykonania przejazdu do miejsca rozładunku – Nowego Sącza – inną alternatywną drogę, na której był dopuszczony ruch pojazdów do 11,5 tony, a nie można wykluczyć, że Skarżąca spełniał te wszystkie przesłanki w dacie kontroli.

29 W powołanym piśmie, GITD dostrzegł problem dotyczący prawidłowości wdrożenia do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W efekcie, GITD w ww. wystąpieniu, skierowanym do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego, polecił podległym służbom modyfikację dotychczasowych zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczeń dopuszczalnej masy i nacisków na oś pojazdu w transporcie międzynarodowym. Nakazano więc, odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 tony (tak było w sprawie objętej zaskarżoną decyzją).

30 Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę równości obywateli wobec prawa za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów. Na gruncie tej sprawy, organ w istocie nie wykluczył odstąpienia od nałożenia na Skarżącej kary za stwierdzone naruszenie wskazując, że Polska zapewniła drogę tranzytową o nacisku osi do 11,5 tony w postaci autostrady A2 i S5, a tylko z powodu wybrania przez przewoźnika drogi o niższej nośności doszło do nałożenia kary, to konsekwentnie organ powinien odnieść się do stanowiska Skarżącej, negującego możliwość alternatywnej drogi dojazdu z miejsca załadunku do miejsca rozładunku. Tego jednak nie uczynił, a jedynie stwierdził, że droga taka istniała. W ocenie Sądu, ten aspekt sprawy nie został przez organ wyjaśniony.

31 Wobec powyższego stwierdził, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

32 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając temu wyrokowi:

33 I. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 dalej p.u.s.a), polegające na tym, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli zaskarżonej decyzji inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem,

34 II. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, nie gromadząc i nie rozpatrując wyczerpująco całego materiału dowodowego w sprawie, a przy tym naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów, podczas analizy zebranego materiału i w konsekwencji nie uzasadniając swoich decyzji w należyty sposób, a to dlatego, że nie zbadały kwestii istnienia drogi alternatywnej pozwalającej na realizację przewozu bez naruszania obowiązujących w tym zakresie norm nacisku osi, podczas gdy organy w żadnym miejscu i nigdy w swoich decyzjach nie twierdziły, że istniała jakakolwiek droga alternatywna do tej, po której poruszał się pojazd Skarżącej, lecz stanowczo wykluczyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą wskazując, że wewnętrzne wystąpienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. może mieć zastosowanie wyłącznie do pojazdów w ruchu międzynarodowym poruszających się po głównych drogach zaliczonych do transeuropejskiej sieci transportowej, natomiast odpowiednio do przepisów Dyrektywy 96/53/WE (art. 7) nie wszystkie drogi - w tym także drogi krajowe w danym państwie - muszą być bezwzględnie zaliczone do dróg o nacisku o. dopuszczalnej nośności osi napędowej do 11,5 tony i do takiej kategorii dróg nie została zaliczona właśnie droga krajowa nr 75, na której zatrzymany został pojazd skarżącej;

35 Z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 35 a, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 140 aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d!, oraz art. 41 ust. 1 i 2 u.d.p., a także § 1 i lp. 1 załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz, U. z 2015. r. poz. 802) oraz art. 7 Dyrektywy 96/53/WE z. dnia 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu kraj międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996, str. 59), poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji do prawidłowo ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego i w konsekwencji pominięcie faktu, że ww. Dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących krajowych przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów, a z których to norm krajowych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie jednoznacznie wynikało, że pojazd Skarżącej poruszał się po drodze krajowej, na której dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 ton, przekraczając ten parametr, wobec czego organ zobligowany był stwierdzić, że Skarżąca wykonywała przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy Inspekcji w sposób właściwy zastosowały normę wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt. 2 p.r.d.

36 Wobec powyższego wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Skarżącej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

37 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

40 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

41 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

42 Zasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a), polegający na tym, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli zaskarżonej decyzji inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem.

43 Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, uwzględnił przy wydaniu wyroku, zarządzenie/pismo GITD z dnia 30 października 2015r. wskazując że organy nie dokonały ustaleń faktycznych, czy Skarżący miał możliwość wykonania przejazdu do miejsca rozładunku inną alternatywna drogą na której był dopuszczony ruch pojazdów do 11,5 tony.

44 Podkreślić należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sprawach dotyczących kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, nie przewidują możliwości nałożenia kary pieniężnej w zależności od możliwości przejazdu inna alternatywną drogą, na której był dopuszczalny ruch pojazdów do 11,5 tony. Uzależnienie nałożenia kary pieniężnej od wskazanej możliwości nie znajduje w nich uzasadnienia. Tylko więc w przypadku, gdy obowiązek ustalenia drogi alternatywnej byłby nałożony na organy, byłyby one zobowiązane do dokonania wskazanych przez Sąd I instancji ustaleń.

45 Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 2 u.t.d. na GITD spoczywa obowiązek określenia metod i form wykonywania zadań przez Inspekcję w każdym zakresie, który nie został ujęty przepisami wykonawczymi do ustawy o transporcie drogowym. W tym celu GITD może wydawać zarządzenia jako akty prawa wewnętrznego, z mocą obowiązującą pracowników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego. Jednakże, co należy podkreślić, zarządzenia takie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a kierowane jest tyko do pracowników inspekcji drogowej.

46 Z tego też względu, warunkowanie zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej od możliwości wykonania przejazdu do miejsca rozładunku, drogą alternatywną nie było uprawnione i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

47 Z powyższych względów zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego, i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, wobec nie zbadania istnienia drogi alternatywnej pozwalającej na realizację przewozu, bez naruszania obowiązujących w tym zakresie norm nacisku osi.

48 Nie zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 2 ust. 35 a, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 140 aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d, oraz art. 41 ust. 1 i 2 u.d.p., a także § 1 i lp. 1 załącznika nr 1 rozporządzenia z dnia 13 maja 2015 r.

49 Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C – 127/17. W orzeczeniu tym TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE, w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy 96/53/WE.

50 Z akapitu pierwszego art. 7 Dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

51 Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

52 Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 Dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku), a w konsekwencji, za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej, nie pozostając w zgodzie z terminem końcowym okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.), nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

53 Uwzględnić również przy tym należy stanowisko Trybunału zawarte w punktach 56, 61, 69, 72 i 107 uzasadnienia wyroku.

54 Wobec powyższego, niewłaściwa jest interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z Dyrektywy 96/53/WE i to niezależnie po jakiej kategorii dróg się porusza. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem i ruchem pojazdów.

55 Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie art. 3 ust. 1 tiret 2 Dyrektywy 96/53/WE, nie ustanowiono wymogu, aby państwa członkowskie stosowały w ruchu krajowym pojazdów, określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

56 Wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 465/17).

57 W związku z powyższym, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE uznać należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE. Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na Skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w kategorii IV w wysokości 5.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,7 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t nie uzasadniał przypisania Skarżącej, za które nałożono na nią karę pieniężną.

58 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyoku