Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 2054/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 2054/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 43/18 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 43/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę J.N. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej zwanego "SKO") z (...) października 2017 r. (nr ...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

3 WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

4 Skarżąca złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul. (...) w W. na okres od (...) kwietnia 2016 r. do (...) marca 2017 r. pod dotychczas funkcjonujący tam kiosk handlowy o powierzchni 22,86 m².

5 Decyzją z (...) czerwca 2016 r. Prezydent (...) jako zarządca drogi: 1) wydał Skarżącej zezwolenie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul. (...) w okresie od (...) kwietnia do (...) lipca 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, 2) odmówił wydania Skarżącej zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. (...) w rej. ul. (...) o pow. 22,86 m², wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od (...) sierpnia 2016 r. do (...) marca 2017 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia, Prezydent (...) stwierdził, że lokalizacja kiosku handlowego w przedmiotowej części pasa drogowego po (...) sierpnia 2016 r. nie jest możliwa z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w pasie drogowym w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Prezydent (...) wskazał, że planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Zdaniem Prezydenta (...), nowy projekt zagospodarowania tego terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej zwanej "udp"), a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

6 Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

7 Decyzją z (...) października 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (...) w zakwestionowanej części. SKO stwierdziło, że na gruncie art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, natomiast wyjątki od tego zakazu zostały dopuszczone w art. 39 ust. 3 udp, gdzie ustawodawca przewidział, że w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. SKO podkreśliło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. SKO stwierdziło, że we wniosku o wydanie zezwolenia Skarżąca nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 udp, a dopiero w odwołaniu podniosła, że w pasie drogowym ul. (...) znajduje się kiosk handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu Skarżącej. Zdaniem SKO, taki powód nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp, ponieważ interes ekonomiczny strony nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, wyżej opisana przebudowa pasa drogowego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych. SKO podzieliło również pogląd Prezydenta (...), że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, lecz ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Dlatego kontynuowanie zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

8 Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 39 ust. 3 udp przez uznanie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" z tego przepisu. Podniosła w szczególności, że planowane zmiany nie wykluczają możliwości dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Skarżąca dodała, że sam projekt zagospodarowania terenu budzi poważne zastrzeżenia nie tylko właścicieli kiosków, ale także niezależnych specjalistów, których poproszono w tej sprawie o opinię. W zakresie zaproponowanego planu zagospodarowania właściciele kiosków handlowych złożyli zastrzeżenia i uwagi, potwierdzone opinią rzeczoznawcy w zakresie inżynierii ruchu drogowego mgr inż. budownictwa drogowego Z.U., który jednoznacznie stwierdził, że opiniowany projekt jest obarczony poważnymi błędami i jest niezgodny z obowiązującymi normami. Jednakże w toku postępowania organ nie dokonał analizy załączonej opinii i w żaden sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń.

9 WSA oddalił skargę.

10 Powołując się m.in. na art. 39 ust. 1 i 3 udp, WSA stwierdził, że ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. WSA zaznaczył, że art. 39 ust. 3 udp wiąże procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą i uzależnia zezwolenie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

11 Zdaniem WSA, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska zarządcy drogi, że lokalizacja kiosku handlowego w przedmiotowej części pasa drogowego po (...) sierpnia nie jest możliwa z uwagi na planowaną inwestycję w tym pasie tj. zmianę zagospodarowania terenu w pasie drogowym w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. WSA podkreślił, że wskazane zmiany wynikają z obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego obowiązującym bezwzględnie do czasu jego zmiany lub stwierdzenia nieważności. W ocenie WSA, nie jest jednak możliwe kwestionowanie postanowień tegoż planu na etapie ubiegania się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ustawodawca przewidział odrębny tryb zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). WSA podzielił stanowisko SKO, że Skarżąca nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji przebudowy pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk handlowy mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Zarządca drogi realizując zadania określone ustawą ma bowiem prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego WSA ocenił, że organy administracji nie miały obowiązku odnoszenia się w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do wniosków zawartych w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie Skarżącej przez Z.U. Z uwagi na to WSA nie uwzględnił postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). WSA za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 8 kpa, wskazując m.in., że Prezydent (...) dużo wcześniej uprzedził Skarżącą o swoich zamierzeniach inwestycyjnych w pasie drogowym i tym samym braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając Skarżącej niejako czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego lub przeniesienie go poza granice pasa drogowego.

12 Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

13 Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA naruszenie:

14 - art. 39 ust. 3 udp przez uznanie, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez Skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu; także zignorowanie okoliczności, że lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów, które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję; niewzięcie pod uwagę interesu społecznego w istnieniu pawilonów handlowych na odcinku pasa ruchu drogowego ul. (...); mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest, by remont drogi przeprowadzić w ten sposób, by pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu administracyjnego jest w pełni wykonalne;

15 - art. 7, art. 8, art. 9 kpa w związku z art. 75 § 1, art. 76a § 1 kpa w związku z art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną, właściwie brak oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO, a następnie przez WSA jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez Skarżącą w piśmie z (...) stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez Skarżącą, wystąpienia szkody po stronie Skarżącej w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa; nadto przez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, że organ administracyjny nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego.

16 W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

19 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

20 Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1852/18 – treść tego orzeczenia jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zasadnicze motywy zawarte we wspomnianym orzeczeniu, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych obecnie rozpoznawanej sprawy.

21 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 ppsa. Art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

22 W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Komplementarny charakter zwartych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia, aby rozpoznawać je łącznie. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

23 Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia WSA dotyczącego oceny decyzji SKO z (...) października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta (...) z (...) czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. WSA stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny zasadności odmowy wyrażenia zgody na zajęcie odcinka pasa drogi powiatowej (ul. (...) w rej. ul. (...) o pow. 22,86 m²) na okres od (...) sierpnia 2016 r. do (...)marca 2017 r. WSA uznał za właściwe ustalenia faktyczne przemawiające za uznaniem, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 udp, na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

24 W punkcie wyjścia dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zawarta w art. 39 ust. 1 i ust 3 udp regulacja realizuje cel ustawodawcy, którym jest ścisła reglamentacja możliwości zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca uzależnił dopuszczenie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg od zezwolenia zarządcy drogi. Określony w zezwoleniu podmiot uzyskuje tytuł prawny upoważniający go do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

25 Zważywszy na powyższe oraz w związku z funkcjami pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 udp), akcentuje się jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100) co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

26 Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 39 ust. 1 udp, z którego wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

27 Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), jest dopuszczalne wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej oraz tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi zaktualizowanie przesłanki o "szczególnie uzasadnionym przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp.

28 Z akt sprawy wynika, że istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczy podejścia do rozumienia wymienionej przesłanki, a w konsekwencji oceny jej zaistnienia. Skarżąca zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, pomimo że zaistniał przypadek w nim przewidziany, uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla Skarżącej.

29 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście WSA do spornego zagadnienia oraz propozycja jego rozstrzygnięcia są prawidłowe.

30 Propozycja podejścia WSA do spornej w sprawie kwestii – a mianowicie, że zlokalizowanie w pasie drogowym ul. (...) rej. ul. (...) kiosku handlowego nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", który w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp mógłby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 udp – czyni zadość wskazanemu wymogowi i nie jest nieprawidłowa, a jej prawidłowości i zasadności nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja. Żądania Skarżącej zostały osadzone na krytyce rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu oraz na racjach odwołujących się do art. 8 kpa i art. 2 Konstytucji RP. Planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. (...) rej. ul. (...) (projekt stałej organizacji ruchu na ul. (...) na odcinku od skrzyżowania z ul. (...) do skrzyżowania z ul. (...)) miała polegać na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni w celu poprawy standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawy standardu obsługi ruchu rowerowego oraz warunków bytowych wartościowych drzew wykluczała możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w dotychczasowej jego lokalizacji.

31 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczna krytyka rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu oraz odwoływanie się w tej mierze do stanowiska rzeczoznawcy nie mogą być uznane za przekonujące, ani też wystarczające dla wykazania tezy przeciwnej, że dalsza lokalizacja kiosku handlowego na wymienionym odcinku wskazanego pasa drogowego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", który powinien był uzasadniać wydanie przez WSA pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia.

32 W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 udp, funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 udp, ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku".

33 Stanowisko Skarżącej należy uznać za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadek nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony". Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest znaczenie zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania lub merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności planowanych zmian zagospodarowania terenu (projektu stałej organizacji ruchu), lecz ocena zaktualizowania się ww. przesłanki.

34 Co więcej, wbrew oczekiwaniom Skarżącej o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a tym samym o naruszeniu w art. 39 ust. 3 udp oraz o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa, które miałoby wyrazić się w deficytach ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wadliwości oceny materiału dowodowego, które to zarzuty nie są usprawiedliwione z dotychczas już przedstawionych powodów – nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argumenty osadzone na gruncie art. 8 kpa oraz art. 2 Konstytucji RP.

35 Przede wszystkim dlatego, że eksponowany przez Skarżącą argument z przewidywalności działań administracji publicznej nie może być uznany za skuteczny. Wynika to z czasowego charakteru zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co jasno i wyraźnie wynika z udp i czego Skarżąca była świadoma. Podobnie, świadoma była ryzyk związanych z prowadzonym przez nią przedsięwzięciem, w tym ryzyk inwestycyjnych. Była bowiem adresatem wydawanych w przeszłości decyzji zezwalających jej na zajęcie i zajmowanie pasa drogowego. Decyzje te były wydawane na oznaczony czas. Za nieusprawiedliwione należy uznać oczekiwanie, że kolejny wniosek (w relacji do wcześniej złożonych i pozytywnie rozpatrzonych wniosków) zostanie rozpatrzony w takim sam sposób. Każdy taki wniosek jest bowiem odrębną w sensie przedmiotowym sprawę administracyjną, która podlega indywidulanemu rozpatrzeniu oraz ocenie odnośnie do istnienia, a tym samym aktualności przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta bowiem, może na przestrzeni czasu podlegać zmianom. Jej pierwotnie istnienie, wraz ze zmianami zachodzącymi, czy też projektowanymi w otoczeniu pasa drogowego oraz dynamiką tychże zmian, może się bowiem zdezaktualizować. Tym samym, Skarżąca nie mogła zakładać, czy też przyjmować za pewnik, że nie dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, a w konsekwencji, że nie ulegnie zmianie jej sytuacja, a mianowicie, że uzyska kolejne zezwolenie zarządcy drogi stanowiące tytuł prawny upoważniający do zajęcia na warunkach w nim określonych (to jest na oznaczony czas i za określoną opłatą) oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

36 Z wszystkich przedstawionych powodów, skargę kasacyjną należało więc uznać za nieusprawiedliwioną.

37 Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.