Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II GSK 2050/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II GSK 2050/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 716/16 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. C. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 716/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2015r. J. C. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z wnioskiem o wpis na listę adwokatów, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ze zm.), w związku z zajmowaniem stanowiska prokuratora.

4 Okręgowa Rada Adwokacka w Z. (dalej także: ORA) uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. uznała, że wniosek ten zasługuje na uwzględnienie, a wnioskodawczyni spełnia warunki opisane w art. 65 pkt 1-3 Prawa o adwokaturze.

5 W dniu [...] sierpnia 2015 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęła powyższa uchwała wraz z aktami sprawy.

6 Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa o adwokaturze, zwrócił do ORA w Z. o akta osobowe skarżącej nadesłane wraz z uchwałą o wpisie, celem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez załączenie do wskazanych akt dokumentów dotyczących wykonywania przez wnioskodawczynię zawodu radcy prawnego, w szczególności odpis uchwały o skreśleniu skarżącej z listy radców prawnych wraz z informacją, czy były wobec niej prowadzone postępowania dyscyplinarne oraz aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Karnego dotyczącej skarżącej.

7 Akta sprawy uzupełnione o wnioskowane dokumenty wpłynęły do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] września 2015 r. W piśmie przewodnim ORA w Z. zawnioskowała o rozważenie wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od uchwały w sprawie wpisu skarżącej na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z.

8 Minister Sprawiedliwości w dniu [...] października 2015 r. zwrócił ponownie akta wpisowe, celem uzupełnienia materiału o odpisy z akt postępowań cywilnych, w których skarżąca podawała się za radcę prawnego, a także o odpis zawiadomienia o podejrzeniu poświadczenia przez nią nieprawdy.

9 W toku postępowania ustalono, że skarżąca posługiwała się bezprawnie tytułem radcy prawnego i w kilku postępowaniach cywilnych występowała w roli pełnomocnika stron - jako radca prawny. Zachowania, których dopuściła się skarżąca, dotyczą okresu po skreśleniu z listy radców prawnych przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w Z. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. i odnoszą się do postępowań cywilnych prowadzonych przed Sądem Rejonowym w Ż. Pismem z dnia 3 września 2015 r. skarżąca oświadczyła, że nie toczyło się i nie toczy przeciwko niej postępowanie karne związane z występowaniem jako pełnomocnik, pomimo braku wpisu na listę radców prawnych. Skarżąca poinformowała jednocześnie, że w postępowaniach przed Sądem Rejonowym w Ż. reprezentowała Stowarzyszenie [...] w Ż., będąc w stałym stosunku zlecenia oraz na podstawie uchwały zarządu [...].

10 Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. Prokuratura Rejonowa we W. przesłała do ORA w Z. kopie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia czynu karalnego przez skarżącą, która powołując się na status radcy prawnego i występując w tym charakterze w toku postępowań sądowych, nie posiadała uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego oraz postanowienie Prokuratury Rejonowej we W. z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt [...]) o umorzeniu dochodzenia wobec stwierdzenia, że czyny (wskazane w postanowieniu) nie zawierają znamion czynu zabronionego z art. 286 § 1 k.k., bowiem nie można im przypisać znamienia doprowadzenia pokrzywdzonych do niekorzystnego rozporządzenia ich mieniem.

11 W dniu 18 stycznia 2016 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynęły uzupełnione akta osobowe skarżącej.

12 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 69a ust. 1 i art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, sprzeciwił się wpisowi J. C. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z. dokonanemu na mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r.

13 W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie można przyjąć, że skarżąca spełnia wymóg nieskazitelnego charakteru i daje swym dotychczasowym zachowaniem rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, zgodnie z przepisem art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze. W toku postępowania w sprawie wpisu skarżącej na listę adwokatów ustalono bowiem, że zainteresowana posługiwała się bezprawnie tytułem radcy prawnego i w kilku postępowaniach cywilnych występowała w roli pełnomocnika stron - jako radca prawny.

14 J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości.

15 Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przytoczył treść art. 69a ust. 1 i art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, a następnie stwierdził, że nie miał wątpliwości ani co do tego, że dokumentacja uzupełniona na wniosek Ministra Sprawiedliwości miała istotne znaczenie dla sprawy i pozwalała na wnikliwą ocenę zachowań skarżącej, co było niezbędne przy analizie spełniania przez nią przesłanki z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze, ani też że organ uprawniony był do dokonania samodzielnej oceny zachowań skarżącej pod kątem spełniania przesłanek rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata.

16 Sąd uznał też za prawidłową ocenę zachowania skarżącej, dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem WSA, osoba, która była prokuratorem i radcą prawnym powinna mieć pełną świadomość tego, że czyny polegające na nieuprawnionym posługiwaniu się w toku postępowania przed sądem tytułem radcy prawnego stoją w sprzeczności z literą prawa oraz godzą w dobro wymiaru sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości, wydając swoje rozstrzygnięcie nie dopuścił się, zdaniem WSA, obrazy przepisu art. 69a ust. 1 Prawa o adwokaturze oraz w sposób prawidłowy zastosował regulację prawną wyrażoną w przepisie art. 65 pkt 1 tej ustawy, przyjmując zasadnie, że skarżąca - z uwagi na dopuszczenie się zachowań, które naruszyły ochronę prawną tytułu zawodowego radcy prawnego i które rzutują negatywnie na wiarygodność strony skarżącej oraz jej odpowiedzialność i uczciwość - utraciła przymiot nieskazitelnego charakteru, a więc niezbędnej - w świetle przepisu art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze - przesłanki wpisu na listę adwokatów.

17 Zdaniem Sądu I instancji Minister Sprawiedliwości nie uchybił również przepisom postępowania.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

19 1) art. 69a ust. 1 Prawa o adwokaturze polegającą na przyjęciu, że Minister Sprawiedliwości po upływie określonego tym przepisem terminu trzydziestu dni liczonego od dnia doręczenia uchwały o wpisie skarżącej na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. wraz z aktami osobowymi dokonanego w dniu [...] sierpnia 2015 r. uprawniony był do dokonania ponownej oceny sytuacji prawnej skarżącej po ponownym przesłaniu akt osobowych w dniu [...] stycznia 2016 r. zwróconych w dniu [...] października 2015 r.;

20 2) art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanki nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

21 Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o "uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji" a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister Sprawiedliwości nie wniósł sprzeciwu w terminie wskazanym w art. 69a ust. 2 Prawa o adwokaturze, to jest w terminie 30 dni liczonym od dnia doręczenia uchwały o wpisie wraz z aktami osobowymi, gdyż termin ten upłynął w dniu 9 września 2015 r.

23 Według skarżącej kasacyjnie czynność zwrotu przez Ministra Sprawiedliwości akt osobowych - celem uzupełnienia dokumentów w trybie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze - nie przerwała biegu terminu na wniesienie sprzeciwu, bowiem została dokonana po jego upływie.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

27 W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 69a ust. 1 Prawa o adwokaturze.

28 Zgodnie z treścią art. 69a ust. 1 zdanie 1., wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata.

29 Nie ulega kwestii, że określony przytoczonym przepisem termin ma charakter materialny, stąd dokonanie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisu po jego upływie jest bezskuteczne, w konsekwencji czego wpis uważany jest za dokonany.

30 Wprawdzie w myśl art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze - jeżeli zawarty w aktach osobowych wniosek o wpis nie zawiera wszystkich wymaganych informacji lub dokumentów - Minister Sprawiedliwości zwraca uchwałę wraz z aktami osobowymi kandydata do właściwej okręgowej rady adwokackiej w celu uzupełnienia. W takim przypadku - jak wprost stanowi art. 69a ust. 1 zdanie 2. powołanej ustawy - bieg terminu do wyrażenia sprzeciwu liczy się od dnia ponownego doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi.

31 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze wynika jednak w sposób jednoznaczny, że możliwość zwrotu w trybie tego przepisu uchwały wraz z aktami dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy w aktach tych brak jest "wymaganych informacji lub dokumentów". Prawo adwokaturze określa przy tym jakie informacje i dokumenty są "wymagane" celem rozpoznania wniosku o wpis na listę adwokatów.

32 W art. 68 w ust. 3 ustawodawca wymienił enumeratywnie jakie informacje i dokumenty obowiązania jest dołączyć osoba ubiegająca się o wpis, w tym osoba, o której mowa w art. 66 ust. 1, to jest osoba zwolniona z wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu adwokackiego (m.in. osoba zajmujące stanowisko prokuratora - jak w niniejszej sprawie).

33 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy - jak wynika z jej akt - brak było podstaw do zastosowania art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Już bowiem pierwotnie nadesłane przez Okręgową Radę Adwokacką w Z. akta osobowe skarżącej nie były bowiem niekompletne, w rozumieniu powołanego art. 68 ust. 3 ustawy.

34 Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, że możliwość zwrotu uchwały wraz z aktami osobowymi - w trybie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze - skutkująca liczeniem terminu do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów, w sposób przewidziany art. 69a ust. 1 zadanie 2. tej ustawy - nie daje Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do prowadzenia swoistego postępowania dowodowego, celem oceny zasadności wpisu.

35 Trzeba bowiem mieć na uwadze, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości w sprawach o dokonanie wpisu na listę adwokatów, określone w art. 69a Prawa o adwokaturze, mają charakter wyłącznie nadzorczy. Minister - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną - nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie wpisu na listę adwokatów jako organ kolejnej instancji, lecz jedynie kontroluje prawidłowość wydanej w tej sprawie decyzji organu korporacyjnego. Oznacza to przede wszystkim, że punktem odniesienia dla Ministra sprawującego nadzór na podstawie omawianego przepisu jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania kontrolowanej uchwały o wpisie, nie zaś okoliczności ujawnione na dzień wydania aktu nadzoru (podpisania sprzeciwu). Minister Sprawiedliwości nie przeprowadza we własnym zakresie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, czy osoba wpisana na listę adwokatów spełnia wymagania niezbędne do uzyskania wpisu.

36 Powyższe wynika bowiem stąd, że Prawo o adwokaturze reguluje procedurę dokonywania wpisu na listę adwokatów, stanowiąc w art. 69a ust. 1, że czynność ta należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego. Powyższy przepis jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu adwokatów pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Poza tym, uregulowane w Prawie o adwokaturze uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do wkroczenia w konstytucyjne kompetencje organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy na wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP) nie może być interpretowane rozszerzająco, w tym przez umożliwienie Ministrowi nieuzasadnionego wydłużania terminu określonego w art. 69a ust. 1 ustawy.

37 Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 73/16, wydanego w analogicznym stanie prawnym, uregulowanym w ustawie o racach prawnych.

38 W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Minister Sprawiedliwości - wydając decyzję o sprzeciwie od wpisu skarżącej kasacyjnie na listę adwokatów po upływie trzydziestu dni od doręczenia mu uchwały o wpisie, tj. po dniu 9 września 2015 r. - naruszył wskazany w podstawach kasacyjnych art. 69a ust. 1 Prawa o adwokaturze. Już z tych względów skargę kasacyjna uznać należało za usprawiedliwioną.

39 Zasadnicze, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, okoliczności będące przyczyną sprzeciwu od wpisu, tj. bezprawne posługiwanie się - również w postępowaniach sądowych - tytułem radcy prawnego, ujawnione po podjęciu uchwały o wpisie skarżącej kasacyjnie na listę adwokatów, nie mogły bowiem mieć wpływu na ocenę, że decyzja w przedmiocie sprzeciwu, została podjęta z uchybieniem materialnoprawnego terminu, a w konsekwencji - była wadliwa.

40 Wprawdzie stosownie do regulacji zawartej w art. 65 pkt 1 ustawy, na listę adwokatów może być m.in. wpisany tylko ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W ramach badania tej przesłanki organ samorządu zawodowego może domagać się złożenia dodatkowych informacji czy dokumentów (ponad określone art. 68 ust. 3 ustawy), np. oświadczeń o toczących się wobec kandydata postępowaniach karnych lub dyscyplinarnych. Na podstawie załączonych do wniosku wymaganych informacji i dokumentów oraz całokształtu zgromadzonego (ewentualnie) dalszego materiału dowodowego organ samorządu zawodowego dokonuje oceny, czy kandydat spełnia określone prawem przesłanki wpisania go na listę adwokatów, w tym przesłanki z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze.

41 Ustawodawca dał nadto samorządowi adwokackiemu - w ramach sprawowania przez niego pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata - narzędzie w postaci możliwości skreślenia z listy adwokatów przez okręgową radę adwokacką, jeżeli przed wpisem na listę adwokacką został popełniony czyn, który nie był znany okręgowej radzie adwokackiej w chwili dokonania wpisu, a który stanowiłby przeszkodę do dokonania tego wpisu (art. 74 Prawa o adwokaturze). Rozważenie zasadności zastosowania tego przepisu z uwagi na przedstawiane wyżej okoliczności faktyczne może być jednak przedmiotem odrębnego postępowania. Z tego też powodu - mając przy tym na uwadze stwierdzenie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z naruszeniem art. 69a ust. 1 Prawa o adwokaturze - drugi zarzut kasacyjny, a to zarzut naruszenia art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze (przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata) w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy w istocie jest bezprzedmiotowy.

42 Zdaniem składu orzekającego NSA akta sprawy pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy zaskarżony do Sądu I instancji akt odpowiada prawu. Znaczy to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia; wyd. VI; WK 2016 - i powołane tam poglądy doktryny).

43 Rozpoznając skargę wniesioną do Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny - mając na względzie całokształt rozważań w kwestii wykładni i zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 69a ust. 1 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

44 Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w punktach 1. i 2. sentencji wyroku.

45 O kosztach postępowania (pkt 3) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).