Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 1999/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 1999/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 357/12 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 357/12 oddalił skargę L. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

4 Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. L. M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. tj. w 3 roku udziału w programie rolnośrodowiskowym. Do realizacji pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach zadeklarował działki rolne oznaczone lit. B, C i E o łącznej pow. 13,36 ha położone na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie M.

5 Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił L. M. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Organ uznał, że zgłoszone działki rolne oznaczone lit. B, C i E nie są trwałym użytkiem zielonym w ramach wybranego pakietu pomocy.

6 Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] w latach 2006, 2007 i 2008 były deklarowane uprawy rolne takie jak: szparagi, owies, a także krzewy ozdobne. Taki sposób użytkowania gruntów w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku skutkował niemożnością zaliczenia ich do trwałych użytków zielonych, co wykluczyło przyznanie płatności.

7 Oddalając skargę L. M. WSA w W. podał, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r." wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2005 r. L 277, s. 1 ze zm.], dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych oraz spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w przypadku Pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

8 Definicję "trwałych użytków zielonych" zawarto w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) [Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1120/2009", zgodnie z którą oznaczają one grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielone, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w złączniku I.

9 Sąd I instancji stwierdził, że z treści wniosków składanych przez skarżącego w latach poprzedzających wniosek z 2011 r. wynika, że w 2006 r. na pow. 12,86 ha uprawiał rzepak na pow. 0,18 ha warzywa, a na pow. 0,80 ha rośliny ozdobne. Z kolei w 2007 i 2008 r. uprawiał rośliny z grupy jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają, że na działkach rolnych oznaczonych lit. B, C i E, obejmujących działkę ewidencyjną nr [...] o łącznej pow. 13,36 ha i deklarowanych jako łąka trwała, nie prowadzono działalności łąkowej w 2006, 2007 i 2008 r. Zatem organy Agencji obu instancji prawidłowo uznały, że skoro sporne działki rolne nie spełniały definicji trwałego użytku zielonego z uwagi na ich włącznie do płodozmianu w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku, to fakt ten przesądził o odmowie przyznania rolnikowi wsparcia z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2011 r.

10 Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że omyłka pisarska w uzasadnieniu treści decyzji co do definicji "trwałego użytku zielonego" została przez organ II instancji poprawnie sprostowana i nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd objaśnił również, że złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na dany rok wszczyna nową, indywidualną sprawę administracyjną, a rozpoznając niniejszą sprawę orzekał w jej granicach tj. kontrolował zaskarżoną decyzję dotyczącą płatności na 2011 r., zaś wskazywane przez skarżącego kwestie dotyczące lat poprzednich powinny być wyjaśnione przez organy Agencji w odrębnym postępowaniu.

11 Skargą kasacyjną L. M. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

12 a) § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r.;

13 b) § 9 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r.;

14 c) art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009;

15 d) art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005;

16 poprzez przyjęcie, że do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej niezbędne jest wyłączenie od płodozmianu w gospodarstwie w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku.

17 Skarżący argumentował, że z definicji trwałego użytku zielonego zawartej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 nie można wyprowadzić wniosku, jak błędnie uczynił to Sąd I instancji, iż grunty stanowiące trwały użytek zielony mają nie podlegać płodozmianowi 5 lat lub więcej przed datą złożenia wniosku. Taki wniosek nie wynika ani z przepisów prawa, ani z materiału dowodowego sprawy. Zaaprobowana przez Sąd definicja trwałego użytku zielonego byłaby prawidłowa, gdyby brzmiała: "trwały użytek zielony to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), które nie podlegały płodozmianowi w gospodarstwie przez okres 5 lat lub dłużej przed datą złożenia wniosku w programie rolnośrodowiskowym". Tymczasem przyjęta wyrokiem definicja jest sprzeczna z celami programu rolnośrodowiskowego.

18 Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że działka ewidencyjna nr [...] od chwili nabycia od Agencji Nieruchomości Rolnych tj. od 2005 r., stanowiła użytek zielony. Łączna powierzchnia tej działki przekracza dwukrotnie powierzchnię ujętą we wniosku pomocowym na 2011 r., a ARiMR przed wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności w 3 roku korzystania z pomocy nie sprawdziła, której konkretnie części tej działki dotyczył wniosek, bezpodstawnie przyjmując, że wniosek dotyczył części działki nieobjętej programem.

19 Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

21 Na wstępie stwierdzić należy, że kontrola kasacyjna skierowana jest przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, a kwestionowane rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie kontrolowane jest przez sąd kasacyjny wyłącznie pośrednio i tylko z perspektywy podniesionych w skardze kasacyjnej w ramach określonej podstawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.) zarzutów, co znajduje podstawę prawną w art. 183 § 1 p.p.s.a.

22 Skarga kasacyjna oparta została na wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie. Brak zarzutów naruszenia prawa procesowego skutkuje przyjęciem, że ustalony przez organ i zaaprobowany przez Sąd I instancji stan faktyczny nie jest kwestionowany. W konsekwencji za niesporną należy uznać okoliczność, że skarżący na działkach oznaczonych lit. B, C i E podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, jak też okoliczność, że zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej działki rolne nie stanowiły przed podjęciem przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego trwałego użytku zielonego.

23 Istota sporu zamyka się w odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji prawidłowo wyłożył przepis art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, przyjmując, że w świetle przyjętej tym przepisem definicji "trwałego użytku zielonego", a także przepisów § 9 ust. 3 i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r., skarżący nie mógł otrzymać płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ zgłoszone do płatności działki, jako włączone do płodozmianu w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku rolnośrodowiskowego, nie mieściły się w definicji trwałego użytku zielonego.

24 Pogląd Sądu znajduje oparcie we wskazanych przepisach obowiązującego prawa, zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako nieuzasadniona.

25 Warto zauważyć, że kwestia zdefiniowania trwałych użytków zielonych dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych była już przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 133/12; ten i dalej powoływane wyroki dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu." Powyższy pogląd należy w pełni podzielić.

26 Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że płatność rolnośrodowiskową przewiduje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, stanowiąc w art. 36, że wsparcie dotyczy m.in. środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności rolnośrodowiskowe. W myśl art. 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie rolnośrodowiskowe na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. W ust. 3 wskazano zaś, że zobowiązania podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat.

27 W krajowym systemie prawnym, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), program rolnośrodowiskowy mieści się w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Ustawa ta w art. 10 ust. 1 określa, że pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 [w tym w przepisach powołanego rozporządzenia Rady (WE)], oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Na podstawie delegacji zawartej w tym ostatnim przepisie wydane zostało rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi /.../ jeżeli – m.in. – realizuje on 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 cyt. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów /.../ na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

28 Odnośnie do zobowiązania rolnośrodowiskowego powołany akt wykonawczy stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1, że rolnik realizujący to zobowiązanie zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie do treści art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 (do którego odsyła przytoczona regulacja) – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności – "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

29 Przytoczona definicja w swej treści jest jednoznaczna. Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu jest zatem nie każdy użytek zielony tzn. nie każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), ale wyłącznie taki, który nie został włączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Uznać więc należy, że użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy, gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięciu lat) jest wyłączony z płodozmianu.

30 W świetle przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych – określonych przepisami § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. – właśnie tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z treści tych uregulowań wywieść trzeba bowiem – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – że użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Podkreślić ponadto należy, że prawodawca nieprzypadkowo w § 4 ust. 2 krajowego aktu wykonawczego wskazał na obowiązek zachowania trwałych użytków zielonych, a więc utrzymywania przez okres 5 lub więcej lat okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego stanu, który istniał przed jego podjęciem. Powyższe oznacza, że w dacie podjęcia zobowiązania grunt był trwałym użytkiem zielonym, a więc nie podlegał płodozmianowi przez 5 lub więcej lat od daty podjęcia zobowiązania (podobnie: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1166/12).

31 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

32 O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).