Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1992/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1992/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. w B. Z. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 334/11 w sprawie ze skargi P. K. S. w B. Z. S.A. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 334/11, wydanym w sprawie ze skargi P. K. S. w B.-Z. S.A. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 25 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalono skargę.

3 Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

4 W dniu 23 listopada 2010 r. o godz. 10.20 w B.-Z. na ul. Kilińskiego policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B.-Z. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki Autosan o nr rej. [...] należącego do P. K. S. w B.-Z. S.A. (dalej: "skarżąca"). W trakcie kontroli stwierdzono, że wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie K.-B.-Z. kierowca ww. autobusu podjechał na przystanek autobusowy przy ul. Kilińskiego w celu zabrania pasażerów. Przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał bez zastrzeżeń, nie wnosząc uwag do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

5 Komendant Powiatowy Policji w B. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: "u.t.d."), nałożył karę pieniężną na skarżącą w wysokości 3 000 zł, określoną w punkcie 2.2.3. załącznika do ustawy. W myśl tego przepisu wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, zarówno Burmistrz Miasta i Gminy w B.– Z. pismem z dnia 6 grudnia 2010 r., jak i Urząd Marszałkowski pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. poinformowali organ, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego w B.-Z. dla obsługi trasy K.-C.-B.-Z. Do pisma Urzędu Marszałkowskiego została dołączona kserokopia zezwolenia nr 0001342 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego przez Marszałka Województwa Ś. w dniu 26 czerwca 2008 r. i rozkład jazdy dla linii K.–B.–Z.–P. Ponadto, jak wskazał Urząd Marszałkowski w piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r., skarżąca nie posiadała zezwolenia na dokonywanie przewozów na tej trasie.

6 Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 2 "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 i 5 u.t.d., decyzją z dnia 25 marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ, skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy na linii regularnej z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d., dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Jak wskazano, przystanek przy ul. Poprzecznej zlikwidowano z dniem 17 sierpnia 2010 r., a utworzono przystanek przy ul. Kilińskiego. O zamiarze likwidacji przystanku skarżąca została poinformowana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia 27 kwietnia 2010 r. W piśmie tym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca nie dopełniła tej powinności. Zatem, powoływanie się przez nią na ww. przepis jest nieuzasadnione. Zdaniem organu, powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010 r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.

7 Ponadto, jak wskazano, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z czego nie skorzystała. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustawodawca, co podkreślono, nie pozostawił organom żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna.

8 Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.

9 Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. skarżąca wyjaśniła, że z chwilą powzięcia wiadomości o braku możliwości korzystania z przystanku przy ul. Poprzecznej nie złożyła wniosku w przedmiocie uzgodnienia korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego, ponieważ wcześniej w tym samym stanie faktycznym uzyskiwała decyzje odmowne. Nie składała również wniosku do Marszałka Województwa Ś. o wydanie decyzji o odstępstwie, o jakim mowa w art. 20a ust. 2 u.t.d., gdyż do takiego wniosku należało dołączyć rozkład jazdy uwzględniający przystanek przy ul. Kilińskiego.

10 Sąd pierwszej instancji, o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że w dniu kontroli, tj. 23 listopada 2010 r., skarżąca nie dysponowała dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. Kilińskiego w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia nr 0001342 na wykonywanie regularnych przewozów osób na wspomnianej trasie. Spornym natomiast jest, czy w sprawie ma zastosowania przepis art. 20a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, interpretując ten przepis nie można pominąć ustępu drugiego, stanowiącego, że w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zamknięcie ruchu na ul. Poprzecznej, a tym samym zlikwidowanie znajdujących się tam przystanków, wynikało ze zmiany organizacji ruchu i układu komunikacyjnego w związku z realizacją budowy dworca komunikacji pasażerskiej w B.-Z. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu i mieszczące się w katalogu okoliczności określonych w ww. przepisie. Jednak odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), o jakim mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d., bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne było jedynie w sytuacji, gdy okoliczności te nie przekraczają 14 dni. W sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. Poprzecznej trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a więc dłużej niż 14 dni. Kontrola autobusu należącego do skarżącej miała miejsce w dniu 23 listopada 2010 r., tj. trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. Poprzecznej został zlikwidowany. Ponadto pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. poinformował skarżącą o zamiarze zamknięcia z dniem 1 lipca 2010 r. ruchu na ul. Poprzecznej, likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca wiedziała zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu. Nie skorzystała jednak z regulacji przewidzianej w art. 20a ust. 2 u.t.d., co uprawniałoby ją do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego.

11 Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje instytucji przystanku zastępczego. Dlatego nie można się zgodzić ze skarżącą, iż przystanek przy ul. Kilińskiego przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. Poprzecznej, stał się przystankiem w lokalizacji zastępczej i co za tym idzie, nie istniał po stronie skarżącej obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują możliwości, aby w przypadku wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu, jako naruszającego przepisy omawianej ustawy. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej. Natomiast ściśle określono jakiemu rodzajowi naruszenia przepisów ustawy przypisana jest określona kara pieniężna.

12 Według Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, skarżąca została właściwie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnione zostało w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ustalił zarówno fakt zamknięcia ul. Poprzecznej, przyczynę zmiany organizacji ruchu oraz wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. Kilińskiego. A ponadto wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają także znaczenia powody, dla których skarżąca nie dokonała zmian w posiadanym zezwoleniu. W razie niekorzystnej decyzji (odmowy dokonania odstępstwa), skarżąca mogła ją zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego.

13 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

14 Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.:

15 1. naruszenie art. 18b ust. 1 pkt. 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami;

16 2. naruszenie art. 20a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca mogła w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. Kilińskiego wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu warunków określonych w zezwoleniu,

17 Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieliczący się z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej, w szczególności nie uwzględniający okoliczności, że skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymała się w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.-Z.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Zakres kontroli sądu kasacyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

21 Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na wstępie wypada zauważyć, iż nie jest kwestionowane w sprawie, że do obowiązków przewoźnika należy, wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem przewidzianym w art. 18 u.t.d., określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d., skarżąca zamierza w istocie podważyć prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny.

22 W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy wystąpiły przeszkody w wykonywaniu przewozów, nie było podstaw do posiadania i okazania na żądanie właściwego organu decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko to jest nietrafne.

23 Zgodnie z art. 20a u.t.d., o czym była już mowa, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W sytuacji, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).

24 Wskazany przepis wprowadza tymczasowe odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Toteż, w razie wystąpienia przewidzianych tym przepisem okoliczności, trwających nie dłużej niż 14 dni, wykonujący przewóz, bez potrzeby wystąpienia o wydanie stosownej decyzji, jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu. Tym samym przewoźnik nie podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym zezwoleniu, bowiem z uwagi na zaistniałe okoliczności, tych warunków przestrzegać nie musiał. Jedynie zobowiązany jest do wykazania, iż okoliczność ta wystąpiła niezależnie od niego, uniemożliwiając mu wykonywanie przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, określonym w zezwoleniu.

25 Z dniem 17 sierpnia 2010 r., z powodu robót drogowych, został zamknięty ruch na ul. Poprzecznej i w związku z tym nastąpiła likwidacja przystanków tam się znajdujących, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wspomniana okoliczność, z czym zgodzić się należy ze skarżącą, mieści się w katalogu zdarzeń uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu drogowego osób. Tym samym pozostaje do rozpatrzenia kwestia, czy kierujący pojazdem miał obowiązek w dniu kontroli okazania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr 0001342 z dnia 26 czerwca 2008 r.

26 Zdaniem skarżącej, ze względu na treść art. 20a u.t.d., obowiązek taki nie wystąpił. W realiach sprawy stanowisko to nie zasługuje na akceptację.

27 W art. 18b ust. 1 u.t.d. zostały określone zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W myśl punktu 7 tego artykułu przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, zaś zgodnie z treścią punktu 3 wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi, zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d., załącznik do zezwolenia.

28 W świetle niewadliwych ustaleń poczynionych w sprawie przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. Poprzecznej trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 23 listopada 2010 r., czego skarżąca nie kwestionuje, kierujący autobusem zatrzymał się poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. To naruszenie zostało potwierdzone w notatce urzędowej z dnia 23 listopada 2010 r. i w protokole kontroli. Zatem, stosownie do przepisu 20a ust. 2 u.t.d., a więc bez uprzedniego uzyskania decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, skarżąca nie była uprawniona do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego. Wymaga przy tym podkreślenia, o czym była już mowa, że po uzyskaniu informacji zarządcy drogi o planowanej likwidacji przystanku przy ul. Poprzecznej, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie przystanku przy ul. Kilińskiego. Tym samym skarżąca nie dała możliwości skontrolowania w trybie odwoławczym, a nawet sądowoadministracyjnym, trafności ewentualnej decyzji odmawiającej uwzględnienia wspomnianego wniosku.

29 Skorzystanie z tego przystanku, z naruszeniem przepisu art. 20a ust. 2 u.t.d., stanowiło delikt administracyjny, sankcjonowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł, stosownie do punktu 2.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Pamiętać też trzeba, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej w powołanym przepisie nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej.

30 Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).