Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., II GSK 1978/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., II GSK 1978/17

Tekst

TEZY

1 Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.), przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu, a nie w dowolnym momencie trwania kursu, czy po jego zakończeniu, co wynika z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Znajduje to również potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915), z którego wynika, że podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1496/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1496/16, oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 I

6 W dniu [...] sierpnia 2015 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. przeprowadzili kontrolę wykonywania krajowego drogowego przewozu osób na linii komunikacyjnej K.-M. O godz. [...] na przystanku K. poddano kontroli autobus marki Mercedes nr rej. [...], należący do przedsiębiorcy – M. P. (dalej: skarżący, strona).

7 Kontrolę rozpoczęto z uwagi na fakt, że kierowca sprzedawał bilety osobom wysiadającym. Kierowca autobusu oświadczył, że na przystanku w miejscowości G. wsiadły cztery osoby, dwie zajęły od razu miejsce z tyłu, a dwie zapłaciły "za siebie". Kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa M. wraz z rozkładem jazdy.

8 Zawiadomieniem dnia 31 sierpnia 2015 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d.).

9 Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wyjaśnił, że w czasie gdy kierowca sprzedawał bilety dwóm osobom w miejscowości G., pozostałe dwie zajęły miejsce z tyłu busa i szukały pieniędzy. Z uwagi na korki, jakie występowały na trasie, "wyszło tak, że dopiero po przyjeździe na miejsce te dwie osoby zapłaciły za przejazd".

10 Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Marszałek Województwa M. - nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 2.000 zł.

11 Według organu I instancji kierowca sprzedawał bilety wysiadającym pasażerom, co powoduje, że naruszone zostały warunki przewidziane w art. 18 b ust. 1 pkt 4 u.t.d.

12 Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.- działając na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 92a, art. 92c, art. 93 ust. 1-3 oraz załącznika nr 3 lp. 2.7. u.t.d. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

13 W ocenie Kolegium treść przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktu, iż niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu (a więc także wydanie takiego potwierdzenia w późniejszym czasie - po rozpoczęciu kursu) jest podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Ustawodawca nieprzypadkowo w ten sposób ukształtował przesłanki odpowiedzialności przewoźnika. Gdyby bowiem dopuścić możliwość wydawania biletów w dowolnym momencie trwania kursu, to prowadziłoby to do sytuacji, w której obowiązek wydania biletu mógłby nie być powszechnie respektowany, a przewoźnicy drukowaliby i wydawali bilety pasażerom jedynie w trakcie kontroli, za każdym razem uwalniając się w ten sposób od odpowiedzialności. Dodatkowo wydawanie biletów pasażerom wysiadającym sprawiałoby, iż poza kontrolą byłoby to czy dane na bilecie odzwierciedlają rzeczywiście przejechaną przez pasażera trasę.

14 Organ II instancji wskazał, że w sprawie nie tylko udowodnionym (za pomocą protokołu kontroli), ale też potwierdzanym przez stronę w toku postępowania jest fakt, że kierowca wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali.

15 Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę strony.

16 Sąd I instancji wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, nie jest między stronami sporny i został przez organy ustalony prawidłowo.

17 Następnie WSA wskazał, że jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określoną w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest wymóg, aby pasażer otrzymywał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Natomiast z załącznika nr 3 lp. 2.7 do u.t.d. wynika, że niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu podlega karze w wysokości 2.000 zł.

18 Nie budziło w ocenie Sądu I instancji żadnych wątpliwości, że u.t.d. nakłada w przypadku wykonywania przewozów regularnych obowiązek wydania biletu za przejazd nie w jakiejkolwiek chwili realizacji przewozu, ale przed rozpoczęciem kursu przewozu dla danej osoby (danego pasażera), co wiąże się z określonymi obowiązkami dla kierowcy i pasażera.

19 Nie mogły zatem odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 18 b ust. 1 pkt 4 u.t.d., przez błędną jego interpretację. Przewóz osób odbywa się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 915 – dalej: Prawo przewozowe), do której to ustawy jako regulującej obowiązki i warunki wykonywania przewozu osób wprost odsyła u.t.d. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Wobec tego za błędne WSA uznał stanowisko skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy umowy przewozu mogły być zawierane przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym, zatem możliwe było pobranie opłaty za przejazd i wydanie potwierdzenia uiszczenia tej opłaty po zakończeniu kursu.

20 Jak wynika zaś z treści zezwolenia nr [...] wydanego skarżącemu, jest ono zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, zatem do wykonywania przewozów przez skarżącego zastosowanie znajduje art. 18b w tym jego ust. 1 pkt. 4 u.t.d. Niewydanie natomiast pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu podlega karze w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 2.7 do u.t.d.

21 Sąd I instancji stwierdził, że przewóz realizowany przez skarżącego zakładał nabywanie biletu jako sposób zawarcia umowy przewozu i brak wydania biletów przez kierowcę pasażerom przed rozpoczęciem kursu stanowił naruszenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej. Nie ma także oparcia w regulacji wynikającej z art. 16 Prawa przewozowego twierdzenie, że przepis ten wprost przewiduje, iż mogą wystąpić różnego rodzaju utrudnienia podczas wydawania biletów. Jeżeli brak wydania biletu pasażerowi przed rozpoczęciem kursu nie wynikał z żadnych okoliczności obiektywnych, to błędne jest stanowisko skargi, iż wydawanie biletów pasażerom po zakończeniu kursu jest dopuszczalną sytuacją wyjątkową spowodowaną - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy - poszukiwaniem przez pasażerów drobnych pieniędzy.

22 Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia przez organy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z jego niezastosowaniem wobec skarżącego. Skarżący nie może bowiem skutecznie powoływać się na treść art. 92c u.t.d. w sytuacji zaistniałej w tej sprawie, gdy to jego pracownik, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się naruszeń, za które ustawa - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - przewiduje nałożenie kary.

23 Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

24 II

25 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

27 1) art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego poprzez przyjęcie, że warunkiem wykonania przewozu jest uiszczenie opłaty przez pasażera i wydanie biletu przez kierowcę potwierdzającego uiszczenie tej opłaty przed rozpoczęciem kursu;

28 2) art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca ma obowiązek wydać potwierdzenie wniesienia opłaty przed wykonaniem usługi;

29 3) lp. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada karę za każde niewydanie pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem przejazdu.

30 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

32 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

33 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

34 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie podważa ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego należy przyjąć, że zaakceptowany przez WSA stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy.

35 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego, art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług oraz lp. 2.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

36 Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z niepodważanego przez autora skargi kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] sierpnia 2015 r. kierowca autobusu marki Mercedes nr rej. [...], należącego do skarżącego – M. P. jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa M., wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali.

37 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia problemu, czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów uznał, że w przypadku wykonywania przewozów regularnych obowiązek wydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd, tj. biletu powinien nastąpić przed rozpoczęciem kursu, nie zaś przy wysiadaniu pasażerów z autobusu – po zakończeniu przewozu.

38 Autor skargi kasacyjnej kwestionując stanowisko Sądu I instancji utrzymuje, że w przypadku, gdy zawarcie umowy przewozu nastąpiło w inny sposób niż wydanie biletu, np. poprzez zajęcie miejsca w środku transportu i zapłatę po zakończeniu przewozu - to zastosowanie mają przepisy ogólne zgodnie, z którymi potwierdzenie wykonania usługi przewozu wydaje się po jej zakończeniu.

39 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji i organów.

40 Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie zaś do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do u.t.d. (art. 92a ust. 6). Przy czym, co wymaga podkreślenia - wskazany załącznik stanowi integralną część ustawy i wraz z nią jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (por. wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09; 5 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 444/08).

41 Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji jedną z zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określoną w art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest wymóg, aby pasażer otrzymywał potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących. Bowiem przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane według zasad określonych w art. 18b ust. 1 u.t.d., przy czym jedną z tych zasad jest wymóg pobierania należności za przejazd i wydanie potwierdzenia wniesienia przez pasażera opłaty za przejazd w postaci biletu przed rozpoczęciem kursu, a nie w dowolnym momencie trwania kursu, czy po jego zakończeniu, co wynika z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Znajduje to również potwierdzenie w treści art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego, z którego wynika, że podstawowym sposobem zawarcia umowy przewozu jest nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży. Przewóz osób odbywa się bowiem zgodnie z przepisami Prawa przewozowego, do której to ustawy jako regulującej obowiązki i warunki wykonywania przewozu osób wprost odsyła art. 4 pkt 22 lit. m u.t.d.

42 Wobec tego – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – ma rację ma Sąd I instancji, że wydanie biletu za przejazd nie następuje w dowolnej chwili realizacji kursu przewozu - ale przed rozpoczęciem kursu przewozu.

43 Skoro w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kierowca kontrolowanego pojazdu wydawał pasażerom wymagane potwierdzenia wniesienia opłat za przejazd (bilety) już po rozpoczęciu kursu, a konkretnie na przystanku, na którym pasażerowie ci wysiadali - to organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę w wysokości określonej w załączniku nr 3 lp. 2.7 do u.t.d., tj. w wys. 2.000 zł.

44 Sąd I instancji nie mógł również naruszyć powiązanego z art. 18b ust. 1 pkt 4 u.t.d. art. 19 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, ponieważ nie stosował ani też nie interpretował tego przepisu.

45 Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.