Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., II GSK 186/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., II GSK 186/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 659/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia 24 września 2019 r. nr 6/2019/154.3 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 659/19, oddalił skargę M. P. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie (dalej: organ, Dyrektor NFZ) z dnia 24 września 2019 r., nr 6/2019/154.3, w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 W dniu 31 marca 2017 r. organ ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert nr 03-17-000558/STM/07/1/07.0000.220.02/01 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia chirurgii stomatologicznej i periodontologii, na obszarze powiatów: kraśnicki, Lublin, opolski, na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022r.

5 Postępowanie konkursowe rozstrzygnięto w dniu 21 czerwca 2017 r.

6 W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, poprzez przyznanie podmiotom w rankingu końcowym jednakowej liczby punktów (62), wybranie tylko jednej oferty złożonej przez S. C. K. U. M. w L. i pominięcie oferty skarżącej prowadzącej renomowaną klinikę.

7 Decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. organ oddalił odwołanie skarżącej.

8 Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że postępowanie konkursowe przeprowadzono niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1693 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach).

9 Decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r., organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 4 lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ argumentował m.in., że w rankingu końcowym skarżąca otrzymała 62 punkty, a do zawarcia umowy zakwalifikowano oferty zajmujące pozycje od 1. do 6. w rankingu końcowym. Oferta skarżącej zajęła 7 miejsce i nie została wybrana z uwagi na uzyskanie niższej oceny w kryterium jakości w stosunku do podmiotu o takiej samej łącznej liczbie uzyskanych punktów oraz wyczerpanie środków finansowych.

10 Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt. III SA/Lu 44/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę M. P. i uchylił decyzję organu z dnia 10 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 lipca 2017 r. Sąd stwierdził m.in., że ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W ocenie Sądu organ pominął fakt niezłożenia wyjaśnień i wymaganych dokumentów co do osoby jednego z lekarzy, jak też nie rozważył w żaden sposób, czy i jakie znaczenie okoliczność ta ma dla oceny oferty S. C. K. U. M. w L., a tym samym i oceny oferty skarżącej, która to oferta uzyskała taką samą liczbę punktów.

11 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 24 września 2018 r., oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne wyjaśniając m.in., że uwzględniono uwagi sformułowane przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. oraz że weryfikacja stanu faktycznego sprawy potwierdziła prawidłowość czynności podjętych przez Komisję konkursową przy analizie porównawczej oferty skarżącej z ofertami innych podmiotów i zgodność tych działań z wymogami wynikającymi z przepisów prawa (w tym z poszanowaniem zasady równego traktowania wszystkich oferentów).

12 Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na to rozstrzygnięcie organu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 24 września 2018 r. Sąd uznał, że organ nie wykonał i nie ustosunkował się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 44/18.

13 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ zaskarżoną decyzją z 24 września 2019 r. oddalił odwołanie M. P. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

14 Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał w opisanym na wstępie wyroku z dnia 3 września 2020 r., że skarga nie jest zasadna.

16 W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ po raz kolejny rozpoznając sprawę, w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 641/18. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, gdyż organ uwzględnił ocenę prawną i zalecenia WSA zawarte w uzasadnieniu wyroku. Doprowadziło to do prawidłowych ustaleń, że w rankingu końcowym oferta skarżącej uzyskała 62 punkty i została zakwalifikowana na pozycji 7. Mimo uzyskania tej samej liczy punktów (62) przez S. C. K. U. M. w L., miejsce udzielania świadczeń P. Ch. S. i I. K.(..), oferta tego podmiotu została zakwalifikowana na pozycji 6, ze względu na uzyskanie wyższej oceny w kryterium jakości w stosunku do oferty skarżącej. Do zawarcia umowy zakwalifikowano oferty zajmujące pozycje od 1 do 6, w związku z czym oferta skarżącej nie została wybrana.

17 Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące i szczegółowe wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 6 czerwca 2019 r.

18 Zdaniem Sądu organ prawidłowo wypełnił wskazania zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r. co do wyjaśnienia i uzasadnienia oceny oferty wybranego oferenta w konfrontacji z ofertą skarżącej za nawiązanie współpracy z A. O. T. M. i T. W zaskarżonej decyzji kwestia współpracy S. C. K. U. M. w L. z A. została prawidłowo ustalona, rozważona i oceniona. Po pierwsze trafnie organ zauważył, że podstawą prawną do przyznania punktów rankingujących w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne, były odpowiedzi na pytania ankietowe określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert.

19 Odnosząc się do realizacji przez organ wytycznych Sądu w zakresie znaczenia dla sprawy niezłożenia wyjaśnień dotyczących oferty odnośnie do konfliktu czasu pracy personelu medycznego, WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe ustalenia co do kwalifikacji lekarzy S. C. K. U. M. w L., ich czasu pracy związanego z udzielaniem świadczeń i stopniem zabezpieczenia świadczeń w godzinach przyjęć pacjentów.

20 Bezsporną okolicznością było niezłożenie jednego oświadczenia przez lekarza U. O.-K., współpracującą ze S.C.K.U. M. w L.. W ocenie Sądu organ, zgodnie z wytycznymi WSA w Lublinie, wyjaśnił znaczenie tego faktu w aspekcie wyboru oferty tego podmiotu. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu, że brak oświadczenia U. O.-K. nie miał wpływu na ocenę punktową oferty. W godzinach i dniach wskazanych do udzielania świadczeń przez tego lekarza, warunki ich udzielania zapewniało bowiem dwóch innych lekarzy specjalistów chirurgii stomatologicznej. Brak oświadczenia U. O.-K. w zakresie konfliktu czasu pracy nie stanowił zatem przeszkody do podpisania z oferentem umowy, ponieważ nieuwzględnienie tego lekarza w potencjale kadrowym oferty nie miało wpływu na ilość wygenerowanych jednostek rozliczeniowych, ani na pozycję oferenta w ranking.

21 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Świadczeniodawcy mieli możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom. Przystępując do postępowania wszyscy oferenci mieli możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców i kryteriami oceny ofert. W ocenie Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia zasady prawdy materialnej. Ustalenia stanu faktycznego niezbędne do wydania rozstrzygnięcia zostały poczynione na podstawie prawidłowo zebranego i rozważonego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 641/18, i nie mogły być uznane za sprzeczne z prawem tylko dlatego, że wnioski płynące z tych ustaleń są niekorzystne dla skarżącej i sprzeczne z jej twierdzeniami. Odmienna ocena materiału dowodowego przez skarżącą nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego.

22 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mającą istotny wpływ na jej treść, a to naruszenie:

23 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącej, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku;

24 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe przyjęcie przez Sąd orzekający, że podziela w pełni argumentację wydanego rozstrzygnięcia, bez wskazania konkretnych okoliczności i powodów dla których Sąd akceptuje argumentację organu, a jedynie przytoczenie uzasadnienia decyzji sporządzonej przez organ;

25 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, który polega na lakonicznym i niewystarczającym wskazaniu, jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

26 Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

27 Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

28 Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 10 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

31 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

32 W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

33 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny.

34 Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; te i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

35 Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wprawdzie dość ogólne, jednakże w sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu konkursowym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA podzielił w całości ocenę dokonaną przez organ uznając ją za zgodną z prawem i za zgodne z prawem uznał postępowanie przeprowadzone przez organ, nie podzielając poglądu strony skarżącej o jego wadliwości, nie może oznaczać wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

36 Zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Ten warunek zaś został w tej sprawie spełniony.

37 Zasadnie Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odwołał się, na podstawie art. 153 p.p.s.a., do treści poprzednio wydanych w tej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt: III SA/Lu 44/18 oraz III SA/Lu 641/18, ograniczając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji do oceny, czy w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu uwzględniona została zawarta w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące oceny - w powyższych granicach - przeprowadzonego postępowania konkursowego i jego wyniku, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy jakimi sąd kierował się podejmując orzeczenie są jednoznaczne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

38 Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że sąd "ogólnikowo" przyjął, że "podziela w pełni argumentację wydanego rozstrzygnięcia" oraz że "lakonicznie odniósł się do zarzutów skarżącej" i "lakonicznie i niewystarczająco wskazał jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia".

39 Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zdaje się zmierzać ten zarzut skargi kasacyjnej, skoro skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "Sąd powielił całkowicie błędne stanowisko organu", a ponadto "wadliwie zinterpretował, że S. C.L.K. U. M. w L. wykazało zabezpieczenie 75% czasu pracy poradni" oraz że sąd "w ślad za organem, wadliwie przyjął, że okoliczność ta ma znaczenie wyłącznie dla warunków wymaganych do realizacji przyznanej wielkości kontraktu". Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie wyrażonej przez organ i sąd pierwszej instancji oceny prawnej, nie może jednak być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

40 W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

41 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, za wniesienie w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).