Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r., II GSK 1839/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2019 r., II GSK 1839/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1117/18 o odrzuceniu skargi M. R. na czynności Ministra Zdrowia w przedmiocie procesu legislacyjnego ustawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), to jest na "czynność Rady Ministrów, Sejmu RP i Prezydenta RP polegającą na przyjęciu z inicjatywy Rady Ministrów przez Parlament i podpisanie przez Prezydenta RP ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200; dalej ustawa nowelizująca), w zakresie w jakim ustawa ta stanowi akt administracyjny, to jest w zakresie jej art. 2 pkt. 2, na mocy którego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w art. 23a po ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu "1a. Produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania antykoncepcji otrzymują kategorię dostępności, o której mowa w art. ust. 1 pkt. 2".

3 Postanowieniem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1117/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. R. na czynności Ministra Zdrowia w przedmiocie procesu legislacyjnego.

4 W ocenie Sądu, zaskarżony szeroko pojęty proces legislacyjny nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się bowiem pogląd, że przez akty lub inną czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przy czym ostatni wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie można zaliczyć także kwestii wyartykułowanej w niniejszej skardze dotyczącej szeroko pojętego procesu legislacyjnego.

5 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, o wstrzymanie wykonania czynności w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła:

6 nieważność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi;

7 naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 177 Konstytucji RP, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 187 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kontrola czynności mającej formalnie a nie materialnie charakter ustawy leży poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem Skarżącej gwarantowanego przez Konstytucję prawa do sądu;

8 naruszenie prawa materialnego, a to: art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 114-122 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o uznaniu czynności za uchwalenie ustawy decyduje wyłącznie tryb jej procedowania a nie treść merytoryczna, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż czynność należy uznać za uchwalenie ustawy;

9 naruszenie prawa materialnego, a to: art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawa i wolności Skarżącej naruszone przez czynność są chronione poprzez możliwość wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawa i wolności skarżącej naruszone przez czynność nie mającą podstawy prawnej w ustawie lub innym akcie normatywnym, a więc skarga do Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalna;

10 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez badanie jedynie formalnoprawnego statusu czynności z pominięciem badania jej materialnoprawnego charakteru;

11 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że generalny akt administracyjny, jakim jest czynność, nie mieści się w pojęciu inny akt lub czynność a w rezultacie odrzucenie skargi;

12 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;

13 naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia polegające na nieprzedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu odniesienia się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia poznanie i zrozumienie motywów, którymi kierował się WSA w Warszawie, a w rezultacie uniemożliwia należytą kontrolę kasacyjną postanowienia.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

16 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu.

17 Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

18 W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, powinna wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

19 Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

20 Kwestią sporną na obecnym etapie postępowania jest to, czy zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę M. R., uznając, że zaskarżyła ona czynność w procesie legislacyjnym, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej przedmiotem jej skargi jest administracyjny akt generalny, a WSA pominął jej twierdzenia o takim charakterze zaskarżonej czynności polegającej na przyjęciu z inicjatywy Rady Ministrów przez Parlament i podpisaniu przez Prezydenta ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim ustawa ta stanowi akt administracyjny, to jest w zakresie jej art. 2 pkt. 2, na mocy którego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w art. 23a po ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu "1a. Produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania antykoncepcji otrzymują kategorię dostępności, o której mowa w art. ust. 1 pkt. 2."

21 Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, generalny akt administracyjny stanowi akt stosowania prawa poprzez określenie generalnie jego adresatów i ustalenie ich zachowania lub obowiązku w sposób konkretny. Adresatami takiego aktu jest więc grupa osób określona przez cechę lub ich zespół, stanowiący wyróżnik spośród ogółu podmiotów. Konkretność normy prawnej oznacza, że zostaje ona skonsumowana po wykonaniu przez jej adresata danego zachowania, a nie reguluje – choćby potencjalnie – powtarzalnego zachowania (por. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, LEX 2014, s. 20-21 i 91 i nast.). Generalność norm zawartych w takim akcie powoduje, że zbliżony jest on do aktu normatywnego, określającego normy generalne i abstrakcyjne (powtarzalne). W celu stwierdzenia, że dany akt został wydany w procesie stosowania, a nie stanowienia, prawa należy zbadać, czy wydanie aktu zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalony został stan faktyczny, ustaleniem stanu prawnego, dokonaniem subsumcji stanu faktycznego pod stan prawny, a także czy określa on konsekwencje prawne obowiązujących przepisów w konkretnej sytuacji i w odniesieniu do konkretnych podmiotów (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Op. cit., s. 92). Akt normatywny można natomiast odróżnić od aktu stosowania prawa przez to, że zawiera on chociaż jedną normę abstrakcyjną – która określa sposób zachowania w sposób oderwany od konkretnego stanu faktycznego.

22 Istotne jest, aby przy ustaleniu, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z aktem normatywnym czy aktem administracyjnym generalnym, nie kierować się jedynie formą danego aktu czy czynności. Możliwe jest bowiem, że w formie aktu normatywnego (ustawy, rozporządzenia czy aktu prawa miejscowego) została zawarta norma konkretna, która stanowi generalny akt administracyjny, będący jedynie formalnie aktem normatywnym. Przykładem formalnego aktu normatywnego może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak podlega on kognicji sądu administracyjnego nie z racji swojej funkcji, lecz na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

23 Aby więc móc ocenić, czy zaskarżona czynność stanowi akt administracyjny generalny czy akt normatywny, należy poddać analizie zawarte w niej normy. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji otrzymują kategorię dostępności, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, a więc dostępne są na receptę. Z powyższego przepisu można odtworzyć następującą normę prawną: każdy, kto chce kupić produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji, musi wcześniej otrzymać na ten produkt receptę. Tak sformułowana norma określa adresatów generalnie, a nakazane zachowanie jest powtarzalne (abstrakcyjne). Z tego powodu należy uznać, że zaskarżony został akt normatywny w znaczeniu materialnym, a nie generalny akt administracyjny. Ponadto, nie sposób uznać, że ustawa ta została uchwalona jako wynik stosowania prawa, rozumianego jako efekt subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa.

24 Ustawa w znaczeniu materialnym, rozumiana jako akt normatywny zawierający normy generalno-abstrakcyjne, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem skarżącej stanowi ona czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak stanowiska tego nie sposób podzielić. Czynność, o której mowa w tym przepisie musi mieć charakter indywidualny i konkretny (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 62 i 63; J. P. Tarno, Art. 3 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011, wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 281/17), a takiego charakteru – o czym już była mowa – nie ma zaskarżona ustawa (czynność polegająca na jej podjęciu przez organy upoważnione do stanowienia prawa, zgodnie z Konstytucją RP).

25 Z tego powodu NSA zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, że nie przysługuje skarga do WSA na ustawę, a więc zaszły podstawy do odrzucenia tego środka prawnego na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, gdyż przestrzegał swojej właściwości. Ocenienie legalności ustawy stanowiłoby złamanie zasady trójpodziału władzy i nieuprawnione skontrolowanie zgodności ustawy z Konstytucją czy prawem międzynarodowym, co w Konstytucji RP zostało przekazane Trybunałowi Konstytucyjnemu. Poza zakresem niniejszej sprawy jest natomiast ocenienie argumentów skarżącej co do legitymacji TK do badania zaskarżonej ustawy. Z powyższych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty określone w pkt 2-6 petitum skargi kasacyjnej.

26 Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). W świetle powyższego, podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną postanowienia, a także wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Odrębną kwestią jest natomiast moc przekonywania uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Faktycznie, Sąd I instancji powinien był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeanalizować, czy zaskarżona ustawa nie ma charakteru generalnego aktu administracyjnego, jednaki brak rozważań w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro zasadnie Sąd skargę odrzucił.

27 W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji zbadał swoją właściwość, wynikającą z art. 3 § 2 p.p.s.a. i z uwagi na niedopuszczalność skargi – odrzucił ją. W nierozpoznaniu istoty skargi skarżąca upatruje również nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie strony możności obrony swoich praw.

28 Jak wynika z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności – czy uchybienie to wpłynęło na możność strony działania w postępowaniu, a w końcu – czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw mimo stwierdzonych uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1746/12, LEX nr 1363608, B. Dauter, Art. 183 [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Należy więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do uniemożliwienia stronie działania w sprawie, więc nie zaszła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd, z uwagi na brak swojej właściwości, nie mógł rozpoznać istoty skargi, lecz jedynie musiał zbadać dopuszczalność jej wniesienia.

29 Nieważności postępowania nie można również upatrywać w błędnym powołaniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia danych skarżącej. Wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skargę złożyła "A. B." należy potraktować jako omyłkę Sądu, która co prawda nie powinna mieć miejsca, jednak nie wpływa na prawidłowość, a tym bardziej na ważność zaskarżonego postanowienia.

30 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.