Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 1838/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 1838/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2588/13 w sprawie ze skargi D. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. W. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę D. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 w związku z wnioskiem skarżącej D. N. o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, Rada Izby Notarialnej w L. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła wydania zaświadczenia. W motywach organ I instancji wskazał, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Podczas trwania aplikacji skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej pisemną opinię. Odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Uczestniczyła również w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jej nieobecności nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.). Organ wskazał również, że jego zdaniem dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwalało uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów bądź niezłożenie - nieprzystąpienie do któregoś z nich powoduje uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Zaistnienie takiego stanu uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

5 Objętą skargą uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę organu notarialnego I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na treść art. 74 § 2 i art. 72 § 1 Prawa o notariacie wskazał, że "ukończenie aplikacji", które warunkuje wydanie zaświadczenia o jej odbyciu, jest wywiązaniem się przez aplikanta ze wszystkich wymaganych obowiązków, w tym zdaniem egzaminów oraz przystąpieniem i pozytywnym zaliczeniem kolokwiów przeprowadzanych w ramach szkolenia. Organ podkreślił, że celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikanta wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój zawodowy poziom. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

6 Oddalając skargę na tą uchwałę Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona uchwała jak i poprzedzająca ja uchwała organu I instancji nie naruszały prawa.

7 Sąd wskazał, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy Prawo o notariacie oraz rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Wiąże się to z koniecznością nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w ramach tych zajęć umiejętności oraz wiedzy prawniczej przez aplikantów.

8 Wskazał również, że Uchwała Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009, zmieniona uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, oparta na wyraźnej delegacji ustawowej, zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. W myśl jej § 6, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. Sąd zauważył w tym zakresie, że zmiana dokonana w uchwale w sprawie programu aplikacji notarialnej była korzystniejsza dla aplikantów, albowiem pozwalała na zdanie kolokwiom obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nowelizacja nie powodowała zmiany, co do obowiązku aplikanta uzyskania pozytywnej oceny ze sprawdzenia wiedzy obejmującej cały materiał stanowiący przedmiot szkolenia.

9 Sąd I instancji stwierdził, wobec tego, że skoro przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, to aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim wszystkich obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również wykazać się wiedzą, znajomością, materiału objętego kolokwiami. W przypadku, gdy skarżący ("skarżąca" – niedookreślenie podmiotowe Sądu) nie zaliczył kolokwium po drugim roku aplikacji, to uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o dobyciu aplikacji nie wywiązał się on z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji. Sąd podkreślił przy tym, powołując się na stanowiska Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 4 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13 i z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II GSK 1629/13), że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, co jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu i nie narusza treści art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji przywołane wymogi ciążące na aplikancie notarialny mieszczą się w pojęciu "odbycia aplikacji notarialnej" w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie zaś ich niewypełnienie, również w zakresie nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium, uprawnia organy samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

10 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

11 Skargą kasacyjną D. W. (N.) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

12 1. art. 40 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 72 ustawy – Prawo o notariacie poprzez przyjęcie, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej;

13 2. 72 ustawy – Prawo o notariacie poprzez przyjęcie, że wymienione w nim przesłanki stanowiące podstawę do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej można interpretować rozszerzająco, a co za tym idzie odmowa wydania wymienionego zaświadczenia jest uzasadniona;

14 3. art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie poprzez przyjęcie za prawidłowe odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej;

15 4. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej w zw. z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie poprzez uznanie, że zwrot "może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie przeprowadzić kolokwia i sprawdziany" uzasadnia niewydanie zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej w przypadku negatywnego wyniku z kolokwiów przeprowadzonych podczas trwania aplikacji;

16 5. art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że odmienne traktowanie aplikantów notarialnych będących członkami różnych izb, którzy nie zaliczyli kolokwium/kolokwiów, a wydano im zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie narusza zapisów o równości wszystkich wobec prawa oraz do równego traktowania.

17 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

20 Podniesione w jej ramach zarzuty, w szczególności zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 4, zmierzają do zakwestionowania przez skarżącą odmowy wydania przez Radę Izby Notarialnej w L., zaaprobowanej objętą skargą uchwałą Krajowej Rady Notarialnej, zaświadczenia o dobyciu przez nią aplikacji notarialnej, a której przyczyną było uznanie, że skarżąca nie odbyła tejże aplikacji w wyniku niewywiązania się przez nią z obowiązków ciążących na aplikancie notarialnym przewidzianych programem aplikacji. Kwestią sporną w ocenie skarżącej było, czy samorząd notarialny miał prawo odmówić wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie, uznając, że złożenie kolokwium z wynikiem negatywnym jest równoznaczne z uchybieniem obowiązkowi stałego podnoszenia wiedzy zawodowej i oznaczającego niezaznajomienie się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza.

21 Oba wymienione zarzuty, sprowadzające się do kwestii rozumienia odbycia aplikacji i związanego z nią wydania zaświadczenia, uznać należy za niezasadne.

22 Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o notariacie, jej art. 72 § 2, zaświadczenie o dobyciu aplikacji wydaje się aplikantowi który odbył aplikację notarialną. Przez odbycie aplikacji notarialnej rozumie się, zgodnie z § 1 powołanego przepisu, zaznajomienie się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Zaznajomienie z "całokształtem pracy notariusza" następuje natomiast w ramach szkolenia aplikanta, w trakcie którego jest on obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Organizowanie i prowadzenie szkolenia aplikantów, zgodnie z art. 35 i art. 73 ustawy, należy do zakresu działań rady izby notarialnej, która prowadzi i organizuje szkolenie na podstawie ustalonego przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji – art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Przywołane regulacje określają ogólny zakres wymogów i obowiązków nałożonych na aplikanta notarialnego zmierzających do jego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza, przed podjęciem, którego aplikant poddany jest sprawdzeniu (egzaminowi) jego przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza – art. 74 § 3 ustawy.

23 Uszczegółowienie procesu przygotowania do wykonywania zawodu notariusza, a więc aplikacji, która jest rodzajem kształcenia zawodowego nie zaś wyłącznie przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza, zawarte zostało w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia nałożono, bowiem na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Ten aspekt aplikacji notarialnej podkreślony został w art. 72 c ustawy, określającego obowiązki aplikanta, do których należy: sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

24 Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są natomiast zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w jego § 12. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma takie samo znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Potwierdzeniem tej tezy jest treść przywołanego art. 74 § 3 ustawy, określającego cel egzaminu notarialnego, polegającego na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu wymienionych w nim dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się co najmniej opisanym przygotowaniem prawniczym, które powinien zdobyć podczas odbywania aplikacji.

25 Przywołane regulacje i wynikające z nich tezy prowadzą do wniosku, że obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestnictwa w szkoleniach. O odbyciu aplikacji notarialnej, w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, można bowiem mówić wówczas, gdy aplikant wypełni wszystkie obowiązki wynikające z programu szkolenia, w tym wypełni obowiązki dotyczące kształcenia ogólnego w ramach zajęć seminaryjnych, potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Znaczenie, w kontekście tego wywodu, ma również regulacja zawarta w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy, przewidująca w zakresie działań Krajowej Rady Notarialnej nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór, o którym mowa w tym przepisie to nie tylko nadzór nad szeroko rozumianym szkoleniem jako procesem przygotowawczym jej uczestników do wykonywania zawodu notariusza, ale również nadzór nad uczestniczącymi w nim, szkolącymi się, aplikantami. Omawiany przepis stwarza podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1629/13). Jego rozwinięcie stanowi natomiast regulacja zawarta w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, umożliwiająca przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów, celem sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Tym samym dopuszczono możliwość weryfikowania wypełniania przez aplikanta obowiązku jaki nakłada na niego § 2 pkt 3 rozporządzenia.

26 Reasumując tą część rozważań stwierdzić należy, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, ale oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia, co jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Podkreślenia wymaga, na co powoływała się również skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyciągając jednak odmienne wnioski, że nie można mylić ze sobą przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że z punktu widzenia przygotowania do zawodu notariusza zarówno ważny jest stan wiedzy kandydata w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób zdobywania tej wiedzy. Odmienne rozumienie, szczególnie sprowadzające się tylko do uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych, prowadziłoby do sytuacji gdy sama aplikacja byłaby zbędna. Zbędne byłyby również inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Sam egzamin notarialny stałby się dostatecznym kryterium badania przydatności do zawodu notariusza.

27 Trafnie wobec tego Sąd I instancji stwierdził, w stanie faktycznym spawy, gdzie skarżąca w toku aplikacji nie uzyskała z pierwszego kolokwium oraz kolokwium poprawkowego ocen pozytywnych, że organ odmówił wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej uprawniającego do przystąpienia do egzaminu, uznając, iż skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji.

28 Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu nabycia przez aplikanta wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Samo zaświadczenie, w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów bądź stanu prawnego. Jeśli zatem określone fakty nie zaistniały brak jest podstaw do wydania zaświadczenia fakty te potwierdzającego. Skoro, jak w tej sprawie, aplikant wskutek niewypełnienia wszystkich obowiązków związanych z aplikacją, aplikacji tej w istocie nie odbył, to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie, w konsekwencji żądanie wydania takiego zaświadczenia nie mogło zostać uwzględnione.

29 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu z punktu 5 skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia wymienionego w nim art. 32 Konstytucji RP, uznając go jedynie za próbę "wzmocnienia" poprzedzających go zarzutów naruszenia przepisów art. 72 ustawy Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

30 Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

31 O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.