Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., II GSK 1723/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., II GSK 1723/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 196/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., sygn. akt VIII SA/Wa 196/12 uwzględnił skargę "A." spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej A.) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej Dyrektor OR ARiMR) nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej Kierownik BP ARiMR) nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 (ONW) i uchylił decyzje organów obu instancji.

3 Sąd orzekał w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

4 II

5 Decyzją z dnia 3 października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik ARiMR, organ I instancji), po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił "A." spółka z o.o. przyznania płatności ONW na 2007 r. i nałożył sankcję w wysokości 9 926,40 zł. Jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz.427) w związku z § 2 i § 3 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68, poz.448) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa).

6 Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor OR ARiMR nie uznał słuszności podniesionych przez spółkę zarzutów we wniesionym odwołaniu i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na 2007 r. wraz z oświadczeniem o powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działkach rolnych do przyznania płatności ONW, położonych w kilku województwach. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do przyznania wnioskowanej płatności wynosiła 209,92 ha.

7 W dniu [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski transferowe spółek cywilnych: "R. A.", "W. A.", "B. A.", " N. A.", "S. A.", "P. A.", "M. A.", "O. A." o przyznanie płatności JPO i UPO w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego oraz płatności ONW w związku z przeniesieniem posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części, w których spółki te wnioskowały o wstąpienie w miejsce skarżącej do toczącego się postępowania o przyznanie płatności na rok 2007. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów przejęcia przez nowych użytkowników, organ I instancji stwierdził, iż skarżąca przeniosła posiadanie części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. o łącznej powierzchni 172,32 ha, która została wyłączona z powierzchni kwalifikowalnej do płatności. W użytkowaniu strony pozostały działki o powierzchni 37,60 ha (209,92-172,32 ha) i do takiej powierzchni wniosek został rozpatrzony.

8 Organu powziął informację o wygaśnięciu z dniem [...] września 2007 r. umów dzierżawy działek o łącznej powierzchni 37,60 ha, jakie wiązały spółkę z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. (ANR), jednakże skarżąca oświadczyła, iż grunty te w dalszym ciągu pozostawały w użytkowaniu spółki i były na nich wykonywane prace agrotechniczne. Zwożenie zbelowanego siana oraz ręczne dokaszanie działek na przełomie września i października 2007 r. potwierdzili wskazani przez spółkę świadkowie oraz przedstawione dokumenty w postaci delegacji, faktury za noclegi w hotelu i faktury za paliwo. Oceniając wskazane dowody Kierownik ARiMR uznał, iż z uwagi na przekazanie spornych gruntów do zasobów ANR ([...] września 2007 r.) przed wydaniem decyzji w sprawie oraz przed końcem roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczył, skarżąca miała obowiązek zawiadomienia organu I instancji o zmniejszeniu powierzchni użytkowanych gruntów, którego nie dopełniła.

9 W konsekwencji organ uznał, że obszar zadeklarowanych działek rolnych spełniający warunki do przyznania płatności wyniósł 0 ha (37,60 ha- 37,60 ha), a ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 50%, to organ zgodnie z regulacją art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz § 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich systemów wsparcia przewidzianych w tytułach W i Wa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 368 z 23.12.2006 r. dalej rozporządzenie nr 1975/2006) odmówił skarżącej przyznania ONW i nałożył trzyletnie sankcje.

10 Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca przekazując gospodarstwo rolne w posiadanie innego producenta rolnego, scedowała na jego rzecz uprawnienia i obowiązki z tym związane i zrezygnowała z płatności do tych gruntów na swoją rzecz na rok 2007. Jednocześnie skarżąca pomimo zobowiązania się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji, nie dopełniła tego obowiązku. Nadto w dniu wydania decyzji w sprawie nie była w posiadaniu części działek zadeklarowanych we wniosku a przekazanych na rzecz innych podmiotów, co uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanych do ich powierzchni płatności.

11 Spółka zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o ten sam materiał dowodowy, co uprzednio wydane decyzje, które zostały uchylone. Brak podstawy faktycznej wyłączenia z płatności gruntów przekazanych innym podmiotom w 2008 r. oraz gruntów o powierzchni 37,60 ha, gdyż pomimo ich formalnego przekazania skarżąca po 1 października 2007 r. była nadal posiadaczem i faktycznym użytkownikiem tychże działek. Utraciła jedynie tytuł prawny do ich użytkowania. Organ pominął również wskazania zawarte w decyzjach kasacyjnych, że dla ustalenia prawa do przedmiotowych płatności nie istotne są nie tylko zmiany w następnym roku kalendarzowym, ale także zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach czynności przez producenta rolnego. Władając przedmiotowymi działkami po 1 października 2007 r. skarżąca dokonała wszelkich niezbędnych czynności charakterystycznych dla upraw prowadzonych na tych gruntach.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę uznał za zasadną. Podkreślił, że istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy skarżąca spełniła ustawowe warunki przyznania płatności ONW na 2007 r., w szczególności, czy wpływ na prawo do przyznania pomocy finansowej miało przekazanie części działek innym producentom w roku 2008 oraz formalny zwrot w dniu [...] września 2007 r. do zasobów ANR gruntów będących przedmiotem dzierżawy oraz czy władając po [...] października 2007 r. tymi działkami skarżąca dopełniła wszelkich niezbędnych czynności charakterystycznych dla upraw prowadzonych na tych gruntach.

13 Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd I instancji przywołał treść § 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW i art. 18 ust. 1 i 2 o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217). Podkreślił, że płatności ONW są przyznawane rolnikowi, jeżeli złożono wniosek w terminie od 15 marca do 15 maja. Decyzja o przyznaniu płatności powinna być wydana do 1 marca roku następnego, a płatność wypłacona do dnia 30 czerwca.

14 Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że stan posiadania połączony z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności, a decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Zmiany stanu faktycznego zaistniałe po zakończeniu wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Tym bardziej po zakończeniu roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek producenta. Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. w dacie złożenia tego wniosku ([...] maja 2007 r.), jak również przeniosła z dniem [...] kwietnia 2008 r. na rzecz innych podmiotów posiadanie części nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Tym samym co do zasady spełniała przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Podobnie jak wydanie decyzji przez organ z uchybieniem terminu do jej wydania (3 lata). Zdaniem Sądu I instancji. z żadnego przepisu prawa nie wynika aby rolnik – producent rolny musiał być posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ, jednocześnie z racji doprecyzowania skargi na rozprawie uznał, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.

15 Skarżąca na rozprawie podtrzymała jedynie zarzut wykluczenia z płatności gruntów o powierzchni 37,60 ha, które zostały formalnie zwrócone ARR w dniu [...] września 2007 r., a faktycznie były we władaniu skarżącej, która zebrała i zwiozła siano oraz przeprowadziła ręczne dokaszanie samosiejek, kończące cykl deklarowanej produkcji rolnej. Zatem istotne dla oceny prawa do płatności ONW za rok 2007 stała się kwestia gruntów zwróconych ANR w roku płatności. Zdaniem organu winny być one w jego posiadaniu do dnia wydania decyzji, a według rolnika do zakończenia cyklu produkcyjnego, liczonego od jesieni do jesieni, co nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym.

16 Sąd I instancji stanął na stanowisku, że płatności przyznawane są rolnikom w celu wsparcia produkcji rolnej, zatem sytuacji gdy wnioskodawca wykaże przeprowadzenie na gruntach objętych wnioskiem prac wieńczących konkretny cykl produkcyjny mimo braku prawnego władztwa nad gruntem, to mogły zostać spełnione warunki przyznania płatności. Podkreślił, że analiza stanu faktycznego wskazuje, iż skarżąca w roku 2007 r. przekazała grunty (łąki) do Agencji, co nie wykluczało, zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy, zakończenia cyklu produkcyjnego i dochowania norm uprawniających do uzyskania płatności. Istotność takich ustaleń upatrywał w aktualnym orzecznictwo sądów administracyjnych.

17 Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, celem poczynienia niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy ustaleń dowodowych. Podkreślił, ze decyzje w sprawie płatności mogą być podejmowane po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a w szczególności czy producent jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych deklarowanych we wniosku. Organy winny ustalić czasokres faktycznego posiadania gruntów zwróconych do ANR w dniu [...] września 2007 r. (od jakiej daty w roku 2006) i uwzględnić tą okoliczność przy ocenie rodzaju produkcji na danych gruntach, cyklu produkcyjnego i terminu jego zakończenia. Ponadto rozważenia wymaga odniesienie się do dowodów zgłoszonych przez skarżącą na okoliczność posiadania działek po wygaśnięciu dzierżawy i zbierania plonów (belotów), w szczególności uznanie je za wiarygodne lub pozbawione takiej mocy, czy też nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko bowiem w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można odnosić przepisy materialne, co okazało się przedwczesne. Jako podstawę prawną wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 260, w skrócie p.p.s.a.).

III.

18 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2012 r. i zaskarżył go wniesieniem skargi kasacyjnej. Zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

19 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

20 - przepisów prawa materialnego:

21 1) art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz.UE l 141 z 30.04.2004 r.), poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że prawa i obowiązki nie przeszły z przekazującej spółki A. na rzecz podmiotów przejmujących płatności,

22 2) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie,

23 3) art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy Polska nie wprowadziła do swojego systemu prawnego daty, o jakiej mowa w tym przepisie, stad nie może mieć miejsce jego zastosowanie do oceny uprawnień z tytułu płatności obszarowych na terenie kraju,

24 4) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten uzależniał w 2007 r. otrzymanie przez rolników dopłat do gruntów rolnych od warunku pozostawania tych gruntów w dyspozycji rolników przez okres co najmniej 10 miesięcy, od daty, która miała być określona przez wewnętrzne przepisy prawa polskiego,

25 5) § 6 ust. 5 rozporządzenia ONW przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie,

26 6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa materialnego.

27 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przejmujący złożyli wniosek o przejęcie płatności (wniosek transferowy) na podstawie § 6 rozporządzenia ONW i zgodnie z jego ust. 5 przejmujący wstępuje w prawa przekazującego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ dokonał ustaleń faktycznych zgodnie z art. 6 i 7 kpa oraz zasadą rozłożenia ciężaru dowodu, która ma istotny wpływ na kształtowanie postepowania administracyjnego. Tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest elementem prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Podkreślił, ze w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego wszystkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem przechodzą na przejmującego, co gwarantuje art. 74 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004.

28 Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia cyklu produkcyjnego organ podkreślił, że Polska nie wprowadziła do ustawodawstwa krajowego odpowiednika art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 i obowiązku posiadania gruntu przez 10 miesięcy licząc od września roku poprzedzającego złożenie wniosku o płatności, a z orzecznictwa sadów administracyjnych wynika, że dla uzyskania płatności niezbędne jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi) przez cały rok kalendarzowy. Skoro płatności przyznawane są w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od 1 grudnia roku w którym złożono wniosek, to należy przyjąć, że stan posiadania połączony z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok kalendarzowy objęty wnioskiem. Błędnie zatem Sąd I instancji skupił się na rozstrzygnięciu merytorycznym, czy skarżącej przysługiwały płatności.

29 Na rozprawie spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

30 IV.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż po usunięciu wad uzasadnienia rozstrzygnięcie nie ulegnie zmianie.

33 Zgodnie z brzmieniem art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Dokonuje zatem kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

34 Ponieważ skarżący w skardze kasacyjnej podniósł zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego koniecznym jest przypomnienie, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Skarżący winien zatem wykazać, na czym polegało mylne rozumienie treści przepisu (błędna wykładnia) i niewłaściwe zastosowanie czyli wadliwość uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją błędnej wykładni przepisu i obie te formy naruszenia prawa nie wykluczają się. Należy też pamiętać, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego a jedynie ocenia zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Również zarzut naruszenia prawa materialnego nie może skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych. Tylko prawidłowe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę zastosowania normy prawa materialnego. Sformułowanie zarzutu nie może być ogólnikowe i pozostawać w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, od tego bowiem zależy ocena wpływu naruszenia na wynik sprawy.

35 Naruszenie prawa procesowego musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i wskazanie tej podstawy jest niezbędne, jeżeli strona kwestionuje stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny. Innymi słowy skarżący musi uzasadnić, że następstwa stwierdzonych wadliwości postepowania sądowego i regulujących go przepisów były na tyle istotne, że kształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Zarzut może dotyczyć błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania prawa procesowego. Jednakże konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga ich powiazania z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Dla podniesienia błędu w ustaleniach faktycznych istotny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyli przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Błędne ustalenia faktyczne są najczęściej wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane, tym bardziej, ze wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.). Nie może też orzekać na niekorzyść wnoszącego skargę (art. 134 § 2 p.p.s.a). Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

36 Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że została ona wadliwie skonstruowana. Nie zawarto w niej uzasadnienia podstaw kasacyjnych ani też, jaki wpływ ma podniesione naruszenie prawa procesowego na wynik sprawy. Kasator nie oprotestował również wskazanych braków materiału dowodowego.

37 Jak wskazał Sąd I instancji kwestią sporną w kontrolowanej sprawie była płatność ONW na rok 2007 do gruntów o łącznej powierzchni 37,60 ha zwróconych ANR protokołem z dnia [...] września 2007 r. oraz z uwzględnieniem wniosków transferowych. Spór ten powstał na tle wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, a w szczególności braku określenia w nim dokładnego czasokresu w jakim musi posiadać producent grunty rolne deklarowane do płatności na dany rok. organ odmówił płatności wnioskodawcy, gdyż stwierdził różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. Wykładnia i zastosowanie § 6 rozporządzenia ONW nie było przedmiotem kontroli Sąd I instancji, który rozważał tylko kwestię płatności ONW do gruntów o powierzchni 37,60 ha czyli z uwzględnieniem wniosków transferowych złożonych przez nowych posiadaczy przekazanych przez wnioskodawcę gruntów. Powyższe dowodzi, że spółka A. w roku 2008 nie przekazała całego gospodarstwa i wszystkich zarządzanych w jego ramach gruntów. Z akt sprawy nie wynika czy przejmujący gospodarstwo otrzymali przejęte wnioskami transferowymi płatności, których spółka została pozbawiona. Nie można też w świetle celu przyznawania płatności uznać za prawidłową sytuacje w które, przy spełnieniu pozostałych warunków płatności nie otrzymuje przejmujący część gospodarstwa ani przekazujący.

38 Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, błędnej wykładni i niezastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW. Również zarzut nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nie znajduje usprawiedliwienia, gdyż przepis ten nie ma zastosowania do płatności ONW.

39 Kasator nie dostrzegł, że skarżący ograniczył spór do zarzutu wykluczenia z płatności na rok 2007 gruntów o pow. tylko 37,60 ha należących do ANR i Sąd to ograniczenie w swoich rozważaniach uwzględnił, co nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostaje jednak poza kontrolą z racji braku zarzutu w skardze kasacyjnej.

40 Należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że samo wypowiedzenie umowy dzierżawy i protokolarne przejecie gruntów przez Agencją w świetle przedstawionych przez skarżącą dowodów użytkowania tychże gruntów w październiku 2007 r. i zebrania plonów (belotów) było ustaleniem niewystarczającym dla wykluczenia ich z płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej decyzji zasadnie Sąd I instancji powziął wątpliwość czy cykl produkcyjny na gruntach ANR zakończył się z dniem wypowiedzenia dzierżawy i protokolarnego ich przekazania. Wobec dowodów przedstawionych przez producenta (rachunki pobyt w hotelu pracowników czy paliwo) oraz przeprowadzonych przez organ przesłuchań świadków, zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla prawidłowego zastosowania § 2 rozporządzenia ONW. Koniecznym jest ustalenie okoliczności i przyczyn utraty przez wnioskodawcę dzierżawionych gruntów. Ustalenie czy dzierżawa wygasła z racji upływu terminu, czy też została wypowiedziana umowy i z jakiej przyczyny. Koniecznym jest też ustalenie w jakim stanie były dzierżawione grunty w dacie przekazania i czy dokonane zostały na nich czynności agrotechniczne właściwe dla prowadzonej produkcji rolne oraz czy było możliwe ich wykonanie po [...] września 2007, jak dowodzi spółka A. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że organy nie obaliły twierdzenia skarżącej o wykonywaniu prac rolnych po [...] września 2007 r. i zakończenia cyklu produkcyjnego. Nie odniosły się do przeprowadzonych dowodów. Wykluczyły wskazane wyżej grunty z powierzchni objętej wnioskiem o przyznanie płatności ONW wyłącznie w oparciu o prawna podstawę utraty ich posiadania z dniem 1 października 2007 r., co nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu § 2 rozporządzenia ONW, które uzależnia otrzymanie płatności od powierzchni gospodarstwa, położenia gruntów na obszarach objętych dofinansowaniem i przestrzegania wymagań utrzymania w dobrej kulturze rolnej., posiadania numeru producenta.

41 Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy kontrola wniosku wykazuje nieprawidłowości dotyczące różnicy pomiędzy deklarowaną a rzeczywista wielkością obszaru posiadanych gruntów rolnych uprawniających do płatności ustalenia organów dotyczące tej kwestii są istotne dla przyznania samej płatności, jak również z powodu możliwości wymierzenia sankcji i odstąpienia od wymagania zwrotu płatności. Bezspornym jest, że w roku 2007 producent posiadał grunty objęte wnioskiem transferowym z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz dzierżawione od ANR. Płatności ONW jest niezależna od tytułu posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych. Istotne jest rzeczywiste ich posiadanie i użytkowanie rolnicze. Ustawodawca uzyskanie płatności uzależnił od posiadania gruntów rolnych użytkowanych rolniczo z zachowaniem norm i wymogów w roku, w którym został złożony wniosek.

42 Tym samym zasadnie Sąd uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było odniesienie się organu do zgromadzonych w sprawie dowodów przedłożonych przez skarżącą i uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie.

43 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż grunty winny być w posiadaniu producenta przez 10 miesięcy licząc od 1 września roku poprzedzającego złożenie wniosku, gdyż Polska, nie wprowadziła do swojego systemu prawnego odpowiednika art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Jednakże zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tych kwestii nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Sąd I instancji nie wskazał na takowe kryterium a jedynie przykładowo odwołał się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1390/10, który posiłkował się przy wykładni art. 7 ustawy o płatnościach tą regulacją.

44 Należy zgodzić się z kasatorem, że przepisy obowiązujące dla płatności ONW w 2007 r. nie wskazywały wprost do jakiej daty – w okresie roku kalendarzowego rolnik powinien posiadać grunty rolne, aby nie utracić prawa do płatności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. 2013, poz. 173) i wydane na podstawie umieszczonego w niej art. 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68, poz.448, rozporządzenie ONW).

45 Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia "Płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem":

46 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391);

47 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

48 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

49 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny (...)".

50 Regulacja ta nie zawiera szczegółowych kryteriów czasowych, ani warunku przekazania całości gospodarstwa rolnego dla uzyskania płatności ONW, co powoduje, że niezbędne jest posiadanie na dzień złożenia wniosku i zapewniające utrzymanie gruntów zgodnie z normami. Inaczej mówiąc z zachowaniem "cyklu produkcyjnego", który w przypadku prac agrotechnicznych nie odpowiada rokowi kalendarzowemu, a płatności są wypłacane od dnia 1 grudnia roku złożenia wniosku.

51 Dla przyznania płatności ONW, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jeżeli użytkowanie prawne ustaje w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o płatność, niezbędnym jest ustalenie rzeczywistej daty ustania użytkowania gruntów rolnych wskazanych we wniosku, jeżeli ma to miejsce po jego złożeniu a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności. Szczegółowe i jednoznaczne ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla oceny, czy jest spełniony warunek przyznania płatności za dany rok kalendarzowy. Nie można się zatem zgodzić z organem, że w roku 2007 spełnienie warunków określonych w § 6 posiadania gruntów rolnych przez rok, a ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego, a w szczególności przed 1 grudnia może uzasadniać odmowę przyznania płatności na dany rok. Tym bardziej, że organ nie wskazał o jakie uprawy chodziło i jakie normy winny być przez producenta zachowane. Nie ustalił, czy spełnione zostały wymagania określone w rozporządzeniu MRiRW z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46, poz.306).

52 Sąd orzekający dopuszcza posiłkowanie się brzmienia art. 44 pkt 3 rozporządzenia nr 1782/2003 przy wykładni warunku czasokresu posiadania gospodarstwa rolnego i gruntów deklarowanych do płatności w danym roku. Tym bardziej, że organ nie odwoływał się do deklaracji rolnika składanych przy przystąpieniu do programów pomocowych. Należy też podkreślić, sama treść zaskarżonej decyzji, jest niejasna i w pełni zrozumiała. Nie koncentruje się na ocenie materiału dowodowego istotnego dla prawidłowości zastosowania prawa materialnego, ani też nie wiąże ustaleń faktycznych ze wskazanymi przepisami.

53 Zgodnie z literalnym brzmieniem § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia "Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi: 1) jeżeli przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW; 2) na wniosek tego podmiotu złożony do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW".

54 Jak wynika z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 31.03.2010 r. sygn. akt II GSK 459/09, z dnia 13.03.2010 r., sygn. akt II GSK 665/09, z dnia 16.06.2010 r., sygn. akt II GSK 659/09 – dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) jednym z warunków koniecznych do przyznania płatności ONW podmiotowi, który przejął posiadanie zadeklarowanych pierwotnym wnioskiem działek jest przeniesienie posiadania wszystkich działek zadeklarowanych do tej płatności. Znaczy to, że jeżeli "cała" działka jest położona na obszarze ONW, to konieczne jest przeniesienie posiadania całej działki, a jeżeli tylko część działki jest położona na obszarze ONW, to należy przenieść tę właśnie część. Dotyczy to oczywiście działek lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW. Powyższe oznacza, że brak przeniesienia w danym roku wszystkich działek deklarowanych do ONW nie pozbawia przekazującego prawa do płatności za rok, w którym był w posiadaniu działek uprawniających do płatności. Z tego względu przyjąć należy więc, że prawodawca – dla potrzeb płatności ONW – nie zawarł jedynie wymogu przenoszenia posiadania całej działki rolnej, w sytuacji gdy tylko część tej działki leży na obszarze ONW.

55 Tym samym przeniesienie posiadania powinno obejmować wszystkie działki zadeklarowane we wniosku położone na obszarze ONW, zarówno w całości położone na tym obszarze, jak i w części, co jednakże nie wynika z ustaleń faktycznych organu.

56 Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, że wniosek transferowy nie wszczyna nowego postępowania, lecz tylko powoduje podmiotowe przekształcenie nawiązanego już wcześniej stosunku administracyjnoprawnego w następstwie wniosku złożonego przez pierwszego posiadacza działek, odpowiadającego co do treści i terminu wymogom określonym w § 5 ust. 1–5 rozporządzenia w sprawie płatności ONW. W rezultacie stroną postępowania administracyjnego staje się nowy posiadacz, a treść uprawnień i obowiązków połączonych z przyznaną płatnością nie ulega zmianie. Odpowiada ona już wyznaczonemu zakresowi przez pierwszego wnioskodawcę i bezwzględnie wymaga przejęcia przez nowego posiadacza wszystkich działek lub ich części położonych na obszarach ONW zadeklarowanych w pierwszym wniosku o przyznanie tej płatności.

57 Gdyby dopuszczalne było przekazanie części z zadeklarowanych działek rolnych to ww. § 6 ust. 5 rozporządzenia konsekwentnie stanowiłby o uprawnieniu przejmującego posiadanie do wstąpienia do toczącego się postępowania. Fakt, że prawo przewiduje jedynie "zmianę" po stronie wnioskodawcy o przyznanie płatności należy odczytać w ten sposób, że przekazujący – właśnie z racji utraty posiadania wszystkich zadeklarowanych – traci uprawnienie do ubiegania się o płatność ONW. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy podstawy skuteczności wniosku transferowego nie były przedmiotem ocen Sądu I instancji, chociaż nie był on związany zarzutami skargi i winien badać legalność decyzji w pełnym zakresie. Wybiórcza kontrola zaskarżonej decyzji może doprowadzić do sytuacji, że płatności ONW na rok 2007 nie otrzyma ani spółka A. ani podmiot przejmujący, co przeczy celowi dotacji.

58 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł takze uzasadnienia dla innego zarzutu skargi kasacyjnej, pominięcia zastosowania art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, że uprawnienia skarżącej przeszły na rzecz podmiotów przejmujących część gospodarstwa rolnego. Sądu I instancji wyraził jedynie pogląd, że data wydania decyzji w sprawach przyznania płatności rolnych nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, a producent rolny nie musi być posiadaczem gruntów rolnych aż do dnia wydania decyzji przez organ. Naczelny Sąd Administracyjne w pełni ten pogląd akceptuje i nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w rozpatrywanej sprawie. Art. 74 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 nie ma zastosowania do pomocy finansowej z tytułu ONW. Stanowisko to znajduje oparcie w zapisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 05.277.1). W tytule I tego rozporządzenia " Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych działań w ramach osi 2 i 4", w jego art. 6 ust. 1 wskazano, że o ile przepisy niniejszego rozporządzenia nie stanowią inaczej, niniejszy tytuł ma zastosowanie m.in. do wsparcia przyznanego zgodnie z art. 36 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, wskazując przy tym wyłączenia w zastosowaniu wspomnianego tytułu. Z treści powołanego art. 6 rozporządzenia 1975/2006 wynika, że jego tytuł I ma zastosowanie do art. 36 lit. a i oraz ii rozporządzenia nr 1698/2005, czyli do płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich i do płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie. Jednocześnie w art. 7 rozporządzenia 1975/2006 wskazano, że do celów niniejszego tytułu art. 2 ust. 10, 22 i 23, oraz art. 9, art. 14 ust. 1a, art. 18 i 21 ponadto art. 2 ust. 1a, art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, stosuje się z uwzględnieniem niezbędnych zmian. W treści tego artykułu nie ma odesłania do stosowania treści art. 74 rozporządzenia 796/2004. Należy zaznaczyć, że w art. 37 rozporządzenia (WE) 1698/2005 wskazano sposób dokonywania płatności na cele określone w art. 36 lit. a) i oraz ii wskazując, że powinny one rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze, przy czym dotyczy to rolników, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 50 ust. 2 i 3 przynajmniej przez 5 lat od pierwszej płatności. Odnosząc się do udzielania wspomnianej pomocy należy dodatkowo wskazać, że w art. 88 ust. 3 tego rozporządzenia, ustalono zakaz udzielania pomocy przez Państwo na obszarach górskich i innych obszarach z utrudnieniami tylko wówczas, jeżeli nie spełnia warunków określonych w art. 37 - nie wprowadzając dodatkowych obostrzeń. Ponadto szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wprowadza rozporządzenie Komisji (WE) nr. 1974/2006 (Dz. U.UE L06.368.16.). Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znajduje uzasadnienia. Podobnie jak zarzut naruszenia prawa procesowego, który ograniczono do sformułowania naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co czyni go nie poddającym się kontroli sądowej.

59 Należy też podkreślić, że uzasadnienie rozstrzygnięcia winno być sporządzone w sposób jasny i zrozumiały dla adresata, koncentrując się na ocenie materiału dowodowego istotnego dla prawidłowości zastosowania prawa materialnego z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad.

60 Ponieważ Sąd I instancji wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego, a w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to zarzut błędnego zastosowania tego przepisu jest przedwczesny.

61 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obu instancji wyprowadzonym przez Sąd I instancji, aczkolwiek nie podziela w pełni argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, co wskazał wyżej. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

62 W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18.08. 2004 r., FSK 207/04).

63 Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

64 Sędzia del. WSA Sędzia NSA Sędzia NSA

65 Małgorzata Jużków Janusz Drachal Tadeusz Cysek