Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r., II GSK 1693/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r., II GSK 1693/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 794/14 w sprawie ze skargi [...] na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowana realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 794/14, oddalił skargę [...] na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 W dniu [...] sierpnia 2013 r. [...] (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, Oś priorytetowa VI –Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji, Działanie 6.2 – Turystyka.

6 Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) - po przeprowadzeniu oceny merytorycznej - pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformowała skarżącą, że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Projekt oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej uzyskał wynik 52 punktów ze 115 punktów możliwych do uzyskania, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60,00% punktów i nie pozwala na umieszczenie projektu na liście rankingowej i skierowanie go do dofinansowania.

7 W odpowiedzi na protest z dnia [...] listopada 2013 r. MJWPU poinformowała wnioskodawczynię, że jej protest został rozpatrzony pozytywnie w zakresie kryteriów nr [...] w części A karty oceny (ocena strategiczna) oraz kryteriów nr [...] w części C karty oceny (ocena szczegółowa) i projekt został skierowany do ponownej oceny merytorycznej.

8 Pismem z [...] marca 2014 r., MJWPU poinformowała stronę skarżącą, że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia protestu.

9 W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek oceniono ponownie w ramach tej części oceny, która została uwzględniona w rozstrzygnięciu protestu. W wyniku ponownej oceny niezależni członkowie Komisji Konkursowej przyznali projektowi w ramach wskazanych kryteriów średnią liczbę punktów: - kryterium nr 1 oceny szczegółowej "Kompleksowość oferty turystycznej" – 8 pkt, kryterium nr 5 oceny szczegółowej "Realizacja projektu w kooperacji z innymi podmiotami na rzecz zwiększenia atrakcyjności, jakości oraz kompleksowości oferty turystycznej" – 3 pkt, kryterium nr 6 oceny szczegółowej "Zwiększenie dostępności do infrastruktury turystycznej dla osób niepełnosprawnych" – 5 pkt, kryterium nr 7 oceny szczegółowej "Wpływ projektu na jakość użytkowania infrastruktury turystycznej" - 3 pkt, kryterium nr 1 oceny strategicznej "Zgodność z kierunkami rozwoju województwa" – 1 pkt, kryterium nr 2 oceny strategicznej "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa" – 2 pkt. Punktacja w pozostałych kryteriach nie uległa zmianie. Organ wyjaśnił, że do wyliczenia średniej wartości uzyskanych punktów brana jest pod uwagę suma punktów przyznanych podczas ponownej oceny merytorycznej w ramach kryteriów objętych zakresem rozstrzygnięcia protestu oraz punktów przyznanych podczas pierwotnej oceny merytorycznej w ramach pozostałych kryteriów.

10 Po ponownej ocenie złożony wniosek uzyskał wynik [...] punktów ze 115 punktów możliwych, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60%. W związku z powyższym punktacja uzyskana przez wniosek nie pozwala na umieszczenie go na liście rankingowej i skierowanie do dofinansowania.

11 Skarżąca wniosła o ustalenie, iż dokonana ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, ustalenie iż dokonana ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu została błędnie przeprowadzona w kryteriach przez nią zaskarżanych (kwestionowanych) i uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie wniosku o dofinansowanie projektu do ponownej oceny merytorycznej przez MJWPU.

12 Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 794/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawczyni na informację zawartą w piśmie MJPU.

13 Sąd I instancji uznał, że ocena wniosku skarżącej nie narusza prawa.

14 Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu ponownej oceny strategicznej ekspert, który nie przyznał punktów w zakresie podkryterium "Wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych" wyjaśnił, iż beneficjent przytoczył kilka kierunków z dokumentu Strategia Rozwoju Województwa Mazowieckiego, które jednakże nie podlegają ocenie przy Priorytecie VI. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że beneficjent winien we wniosku jednoznacznie wykazać, iż projekt swoim zakresem przedmiotowym zawiera się w konkretnych sformułowaniach szczegółowych więcej niż jednego kierunku działań strategicznych zapisanych w Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego. Składając wniosek z działania 6.2 Turystyka wnioskodawca miał możliwość wykazania, że jego wniosek jest zgodny z kierunkami działań strategicznych, takimi jak kierunek strategiczny 4.4 "Budowa i rozwój infrastruktury społecznej" ppkt "Dalsze kształtowanie zaplecza instytucjonalnego i bazy materialnej dla rozwoju kultury i turystyki oraz sportu i rekreacji", czego nie uczynił.

15 Sąd I instancji - odnosząc się do zarzutu błędnej oceny w zakresie kryterium "Kompleksowość oferty turystycznej" z uwagi na nieuwzględnienie wszystkich składników turystycznych będących efektem realizacji projektu - wskazał, że eksperci zgodnie uznali, iż w wyniku realizacji projektu wprowadzone zostaną cztery konkretne składniki turystyczne, będące elementami nowej kompleksowej usługi turystycznej przedsiębiorstwa. W opisie tego kryterium wskazano, iż wnioskodawca winien wykazać, że w wyniku realizacji projektu, w ofercie turystycznej pojawią się nowe składniki turystyczne (w tym celu należy przedstawić informacje na temat składników oferty na dzień składania wniosku o dofinansowanie projektu). Wnioskodawca w części IV Biznes Planu w informacji o planowanej inwestycji wskazał na cztery nowe składniki turystyczne wchodzące w skład oferty turystycznej, które powstaną w wyniku realizacji projektu. Zasadnie zatem wskazano w odpowiedzi na skargę, iż wnioskodawca sam w sposób jednoznaczny określił swoje zobowiązanie w zakresie wprowadzenia czterech nowych składników. Przyznanie zatem innej, wyższej punktacji w ramach spornego kryterium byłoby sprzeczne z regulaminem oceny projektów.

16 Zdaniem WSA, niezasadny był zarzut błędnej oceny projektu w zakresie kryterium "Realizacja projektu w kooperacji z innymi podmiotami na rzecz zwiększenia atrakcyjności, jakości oraz kompleksowości oferty turystycznej". Eksperci wyjaśnili, iż deklarowane przez wnioskodawcę szerokie spektrum organizacji wspólnych imprez nie znajduje potwierdzenia w załączonych materiałach. W punkcie [...] wniosku aplikacyjnego beneficjent nie odnotował faktu istnienia partnerstwa w projekcie, jak też nie opisał w stosownej rubryce formularza wniosku zasad ewentualnej współpracy. Formularz aplikacyjny stanowi przy tym dokument zawierający wiążące informacje o projekcie, jak również deklaracje beneficjenta o zobowiązaniu się do osiągnięcia konkretnych wartości wskaźników produktu i rezultatu. Ekspert dokonujący ponownej oceny zasadnie wywiódł zatem, iż wnioskodawca nie dołożył należytej staranności w zapoznaniu się z warunkami konkursu oraz stawianymi wymaganiami. Przedłożona dokumentacja została przygotowana w sposób niestaranny, czego skutkiem jest brak istotnych informacji z punktu widzenia oceny projektu. W umowach współpracy znajdują się jedynie enigmatyczne zapisy w tym zakresie, zaś deklaracje nie zostały poparte jakąkolwiek obszerniejszą argumentacją we wniosku oraz Biznes Planie. Ponadto, w świetle zakładanego przez wnioskodawcę montażu finansowego i braku przychodów, współpraca taka wymagałaby określenia udziału finansowego (korzyści z dotowanej inwestycji) poszczególnych kooperantów, nie kolidującego z wymogami RPO WM.

17 Za nieuprawnione Sąd I instancji uznał zarzuty w zakresie błędnej oceny punktowej oceny kryterium "Stopień innowacyjności". Ekspert dokonujący oceny wyjaśnił, iż proponowane rozwiązania m.in. boiska do gry w squasha, budowa trasy wysokościowej i zakup przyczepy gastronomicznej - nie stanowią innowacyjności technicznej i technologicznej. Są to wprawdzie działania nowe dla wnioskodawcy, ale stosowane przez inne podmioty na rynku usług rekreacyjnych w regionie.

18 W ocenie WSA prawidłowa jest również ocena w zakresie kryterium "Spójność regionu". Zgodnie z Opisem kryteriów strategicznych dla działań w ramach Priorytetów I-VII RPO WM kryterium spójności regionu w aspekcie społecznym jest spełnione, jeżeli realizacja projektu opisanego we wniosku, przyczyni się do generowania nowych miejsc pracy, a przez to do poprawy jakości i warunków życia społeczeństwa na obszarach o wysokiej stopie bezrobocia. Eksperci zasadnie wskazali w uzasadnieniu pierwotnej oceny projektu, że lokalizacja projektu (miasto Płock) nie znajduje się na obszarze o wysokiej stopie bezrobocia, tzn. powyżej półtora raza średniej wojewódzkiej ustalanej na podstawie bazy danych GUS na koniec roku kalendarzowego poprzedzającego termin konkursu.

19 Odnosząc się do kryterium "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" Sąd I instancji wskazał, że odmienna ocena wnioskodawcy w stosunku do oceny Komisji Konkursowej nie może być wystarczającym powodem przywrócenie wniosku do ponownej oceny, o ile ocena eksperta nie jest obciążona błędami proceduralnymi skarżąca nie wykazała, na czym polegała wadliwość oceny w zakresie zasięgu przestrzennego realizacji projektu. Dokonał natomiast własnej oceny zapisów zawartych we wniosku.

20 Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut wadliwej oceny w zakresie kryterium "Potrzeba realizacji projektu". Zgodnie z opisem celów szczegółowych zawartym w Uszczegółowieniu RPO WM, w ramach Priorytetu VI możliwa będzie realizacja przedsięwzięć mających na celu wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla wzrostu atrakcyjności regionu poprzez rozwój sektora turystyki i kultury w miastach i na obszarach wiejskich. Jako niewadliwą należy zatem ocenić konstatację jednego z ekspertów dokonujących oceny projektu, iż wskazany w punkcie C1 wniosku opis projektu uzasadnia brak punktacji w zakresie spornego podkryterium.

21 Sąd I instancji wskazał, że również zarzut wadliwej oceny w zakresie kryterium "Promowanie walorów przyrodniczych obszaru, na którym jest realizowany projekt" jest nieuprawniony. Przedmiot oceny w zakresie tego kryterium stanowi promowanie walorów przyrodniczych, m.in. obejmujące roboty oraz wyposażenie w środki i zasoby związane z ochroną, waloryzacją, udostępnieniem obszarów chronionych (w tym parków narodowych, parków krajobrazowych, obszarów NATURA 2000). Zasadnie zatem wskazali oceniający, że w odniesieniu do tak sformułowanych kryteriów oceny wnioskodawca nie zawarł we wniosku opisu, jak przedsięwzięcie wpłynie na promowanie walorów przyrodniczych.

22 II

23 Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i jednocześnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwa instytucję. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

24 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

25 I. Naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

26 - art. 26 ust. 2 , art. 30c i 31 ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Z 2009 roku Nr 84 poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, zaś przedstawione w skardze zarzuty są nieuzasadnione.

III

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

29 Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

30 Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia: 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10; 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11; 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10).

31 Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanego w jej petitum art. 30 c u.z.p.p.r. Należy bowiem podkreślić, że przepis ten składa się z sześciu jednostek redakcyjnych regulujących odpowiednio: przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 1), tryb i termin jej wniesienia (ust. 2), definicję kompletnej dokumentacji (ust. 2 a), podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego (ust. 3 i 5), termin rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (ust. 4) oraz obowiązek wezwania do uzupełnienia braków skargi (ust. 6).

32 Ponadto art. 30 c u.z.p.p.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi jedynie sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Dla skuteczności zarzutu naruszenia powyższego przepisu konieczne było jego powiązanie z konkretnymi przepisami, które były stosowane w procesie oceny projektu, a następnie wykazanie, że Sąd błędnie ocenił te działania i w efekcie niesłusznie oddalił skargę (por. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 269/14; 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1847/12). Z tych względów powyższy przepis nie mógł stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia.

33 Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia 31 ust. 1 u.z.p.p.r. Przepis ten stanowi wyłącznie o tym, że w procesie wyboru projektu do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor w istocie podważa merytoryczną ocenę działań ekspertów – nie zgadzając się z tą oceną. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z oceną poszczególnych kryteriów dokonaną przez ekspertów nie może jednak świadczyć o naruszeniu art. 31 ust. 1 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1622/13).

34 Dodać także należy, iż sądowoadministracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów odbywa się na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem) działania właściwej władzy publicznej. Zatem sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny działań ekspertów powołanych do oceny wniosków (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1783/12). Wyeksponowania wymaga, że sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia, ta zaś nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie.

35 Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się szczegółowo do poszczególnych kryteriów ocenianych przez ekspertów uznając, iż dokonana przez nich ocena nie narusza prawa.

36 Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., który z racji zamieszczenia w rozdziale cyt. ustawy pt. "Realizacja programów operacyjnych" określa sposób wykonywania zadań przez instytucją zarządzającą, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

37 Przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu należy odróżnić od dowolnej oceny kryteriów, co jest faktycznym przedmiotem zarzutu. Wywody skargi kasacyjnej dotyczą nie tyle kwestii regulowanych art. 26 ust 2 u.z.p.p.r., co zagadnienia rozumienia reguł (kryteriów) przyjętych w ramach konkretnego konkursu. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje z treścią przepisu art. 26 ust 2 u.z.p.p.r. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej wskazuje, jak jego zdaniem należało ocenić poszczególne zakwestionowane przez ekspertów kryteria. Skoro zaś tak, to niezrozumiałe jest upatrywanie przez skarżącą w odmiennej ich ocenie braku przejrzystości reguł stosowanych w ramach konkursu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1595/13).

38 Według jednolitego orzecznictwa NSA przyjmuje się, że naruszenie wskazanych w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasad mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium, budząc językowe trudności, czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi, czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne (por. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1034/11; 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10). Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie.

39 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.