Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., II GSK 1692/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., II GSK 1692/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 45/18 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Lublinie na rzecz A.B. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. III SA/Lu 45/18 oddalił skargę A.B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

4 [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze gmin: [..., ..., ..., ..., ... i ...]. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] zł, na okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz maksymalną liczbę 6 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

5 W konkursie złożonych zostało 7 ofert na 7 miejsc udzielania świadczeń.

6 W części jawnej postępowania konkursowego komisja dokonała weryfikacji ofert pod względem spełniania przez oferentów warunków formalno-prawnych oraz warunków udzielania świadczeń wynikających z aktów prawnych wskazanych w ogłoszeniu. Na tej podstawie sporządziła ranking otwarcia. będący podstawą do wyznaczenia podmiotów zaproszonych do udziału w negocjacjach.

7 A.B. prowadząca [...] nie została zaproszona do negocjacji. Strona uzyskała 44 pkt, do negocjacji zaproszeni zostali zaś oferenci, których oferty uzyskały punktację od 69 pkt do 51 pkt. Suma wartości ofert zdecydowanie wykraczała poza wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu, dlatego też do zawarcia umowy zakwalifikowane zostały oferty zajmujące pozycje od pierwszej do czwartej w rankingu.

8 Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] października 2017 r. oddalił odwołanie A.B. od powyższego rozstrzygnięcia konkursu oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

9 Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2017 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938; dalej: ustawa o świadczeniach) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.).

10 Organ wskazał, że w trakcie weryfikacji ofert wnioskująca wzywana była dwukrotnie do usunięcia konfliktu harmonogramów personelu z zastrzeżeniem, że korekta nie może skutkować zwiększeniem wymiaru czasu pracy personelu, ani zakładu. Zaproponowane przez skarżącą zmiany – poprzez dodanie nowej osoby - powodowały zaś zmianę treści złożonej oferty, na co komisja nie wyraziła zgody z uwagi na § 18 ust. 4 z dnia 14 marca 2017 r. zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 18/2017/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2017.18 z dn. 2017.03.14, dalej: zarządzenie nr 18/2017/DSOZ ).

11 Organ stanął na stanowisku, że w zakresie przestrzegania zasady jawności nie naruszył art.135 ust. 2 pkt.2 ustawy oświadczeniach.

12 W dalszej kolejności organ wskazał, że przeprowadzenie u skarżącej weryfikacji było konieczne z uwagi wątpliwości wynikające z przedłożonych dokumentów poświadczających spełnianie wymaganych konkursem warunków. Miało to zatem na celu dokonanie ustaleń faktycznych.

13 Końcowo organ wyjaśnił, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego określona w ogłoszeniu wartość przedmiotu zamówienia, to jest wartość środków finansowych jaką Lubelski Oddział Wojewódzki NFZ przeznaczył na udzielenie świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, została wyczerpana całkowicie już po wyborze czterech najwyżej ocenionych ofert (od 69 do 51 punktów). Zdaniem organu rozstrzygnięcie konkursu, na podstawie którego zostanie zawarte mniej umów niż jest oferentów, czy też zostanie zawarta mniejsza ilość umów niż maksymalnie przewidziana w przypadku wyczerpania wartości zamówienia, nie narusza prawa.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B. na tę decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

15 Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia skarżącej wglądu do całości dokumentacji postępowania, Sąd ten wskazał na ustanowioną w art.135 ust.1 ustawy o świadczeniach zasadę jawności postepowania konkursowego. Odwołując się do § 11 ust. 1, 2 i 4 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ zauważył, że treść wzoru zastrzeganych informacji określony w załączniku nr 8 do zarządzenia, jest przejawem oceny materialnego aspektu tajemnicy i przedsiębiorstwa i zawiera on wskazanie określonych kategorii informacji, w ramach których oferent może dokonać zastrzeżeń. Sąd stwierdził, że komisja wzór ten stosowała należycie, tym samym zasada jawności nie została naruszona.

16 W zakresie zarzutu odnoszącego się do oferty Stowarzyszenia [...], Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że anonimizacja danych osobowych personelu oferenta nie stanowiła naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Zatem usunięcie danych osobowych przy jednoczesnym pozostawieniu informacji niezbędnych do sprawdzenia prawidłowości oceny ofert dokonanej przez komisję, w tym stopni specjalizacji, doświadczenia, wykształcenia i harmonogramu pracy personelu, nie stanowiło zdaniem tego Sądu, naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

17 Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców Sąd pierwszej instancji, wskazał, że treść § 17 ust. 1- 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980, dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2014 r.) jednoznacznie nakłada na komisję konkursową obowiązek weryfikacji prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania (...).

18 Sąd pierwszej instancji zauważył, że komisja była zobligowana do przeprowadzenia weryfikacji u skarżącej z uwagi na to, że skarżąca nie miała dotychczas zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. Z tej przyczyny uznał, że nieprzeprowadzenie tego rodzaju kontroli u pozostałych oferentów, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców. Sąd wskazał, że bezpośrednią przyczyną przeprowadzenia weryfikacji było przedłożenie dokumentów budzących wątpliwości w zakresie spełniania warunków wymaganych do udzielania świadczeń oraz warunków dodatkowych.

19 Przeprowadzone przez komisję oględziny w miejscu udzielania świadczeń w dniu 4 września 2017 r., w sposób nie budzący wątpliwości i wykazały, że skarżąca w rzeczywistości nie dysponowała salą gimnastyczną na dzień złożenia oferty, z uwagi na prowadzone tam wówczas prace remontowe.

20 W ocenie Sądu pierwszej instancji, odwołanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wewnętrznych procedur obowiązujących w Narodowym Funduszu Zdrowia stanowiło przejaw realizacji obowiązujących zasad postępowania administracyjnego.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organ nie naruszył również art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Sąd zaznaczył, iż w wydanej decyzji wskazano, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego wartość środków finansowych przeznaczonych na udzielenie świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej została wyczerpana już po wyborze czterech ofert. Umowy zostały zawarte z oferentami najwyżej ocenionymi, co potwierdza uzyskana punktacja w rankingu końcowym.

22 Odnosząc się do zarzutu braku kompetencji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do ustanawiania reguł dotyczących oceny ofert, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kompetencja ta wynika wprost z art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach.

23 Sąd pierwszej instancji uznał, że brak możliwości wprowadzania zmian w treści oferty wynika z § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ.

24 W ocenie Sądu, organ nie naruszył również wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego.

25 Skargę kasacyjną wywiodła A. B. zaskarżając opisany wyrok w całości.

26 Wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

27 Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

28 1. naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

29 1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 6-7, art. art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 134 ust. i ust. 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, 148 ust. 1 pkt 1, art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach z uwagi na:

30 - przeprowadzenie przez organ postępowania i dokonanie oceny oferty w oparciu o założenie o niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści złożonych ofert, pomimo że takie założenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej;

31 - dopuszczenie przez organ zmian w treści oferty wyłącznie w zakresie określonym przez Komisję konkursową, pomimo że obowiązujące przepisy nie przyznają Komisji konkursowej takiego uprawnienia i tym samym ustalenie w sposób dowolny granic i zakresu możliwych zmian w treści oferty, a także nieuwzględnienie zmian dokonanych w ofercie przez skarżącą, pomimo że zmiany te mieściły się w granicach określonych przez Komisję konkursową, i w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

32 - brak uwzględnienia przez organ przy wydawaniu decyzji, że skarżąca przed rozstrzygnięciem postępowania przedłożyła pismo wraz z oświadczeniem personelu wskazanego w ofercie (Pani E.M.T.), w którym zobowiązała się ona do udzielania świadczeń zgodnie z harmonogramem i w wymiarze czasu wskazanym w ofercie, czym Skarżąca potwierdziła spełnienie kryterium oceny ofert wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1372 z późn. zm.); w zakresie kryterium jakość - personel: specjalista w dziedzinie 2 fizjoterapii - równoważnik co najmniej 1/2 etatu poradni, co skutkowało przyznaniem ofercie skarżącej 0 pkt w tym zakresie zamiast 17 pkt;

33 1.2 art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uzasadnienia zarzutów określonych w pkt. 2.1 i 2.2 skargi dotyczących przyjętego przez organ założenia o niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści złożonych ofert, co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie mogłoby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia;

34 1.3. art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu przez Sąd pierwszej instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji, jak również czynności organu, pod względem ich zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 6-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 – 81, art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:

35 - brak przeprowadzenia przez organ wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich ujawnionych okoliczności i dowodów, w zakresie dysponowania przez Skarżącą salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń;

36 - nieprzeprowadzenie przez organ szczegółowej weryfikacji całości procedury konkursowej, w tym prawidłowości oceny wszystkich złożonych ofert.

37 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego:

38 2.1. art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z przepisu tego wynika dla Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia uprawnienie do ustanawiania reguł dotyczących oceny ofert, pomimo że z przepisu tego wprost wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie uprawnień do ustalania przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych;

39 2.2. art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu prawidłowości braku ujawnienia przez organ danych personelu w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie [...] w Z., pomimo braku podstaw prawnych do utajnienia tych informacji, w szczególności pomimo braku zastrzeżenia przez tego oferenta tych informacji jako tajemnica przedsiębiorcy, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnieniu skarżącej możliwości wglądu do całości dokumentacji postępowania;

40 2.3. art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153. poz. 1503 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zastrzeżone informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

41 2.4. art. 134 ust. 1 i 2. art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe postępowania organu polegającego na przeprowadzeniu niejednakowej co do stopnia szczegółowości, weryfikacji ofert i prawdziwości złożonych w nich oświadczeń w zakresie dysponowania salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń i tym samym naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców:

42 2.5. art. 142 ust. 5 pkt 1. art, 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak wyboru oferty złożonej przez Skarżącą nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, pomimo że nie została przekroczona maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w ogłoszeniu o zamówieniu, a skarżąca spełniała wszystkie wymogi i kryteria określone w ogłoszeniu o zamówieniu, oraz uznaniu uzasadnienia organu dokonania wyboru tylko czterech świadczeniodawców i braku wyboru większej liczby ofert, w tym oferty skarżącej, za wyczerpujące i wystarczające.

43 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

44 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

45 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

46 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 3 grudnia 2020 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

47 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

48 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

49 Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r. sygn. II GSK 2966/17). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

50 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego treść i uzasadnienie wskazują, że zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z tego przepisu i nie spełnia swych funkcji, przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w nim dostatecznie z jakich powodów - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, nie odnosząc się przy tym do zarzucanych przez skarżącą mankamentów ocenianego postepowania konkursowego i decyzji.

51 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, nie ustosunkował się dostatecznie do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących m.in. niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści oferty, naruszenia zasady jawności postepowania oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców.

52 O ile bowiem Sąd przeprowadził wywód dotyczący przepisów na podstawie których procedowała komisja oraz będących podstawą rozstrzygnięć organu, o tyle nie usunął szeregu wątpliwości strony odnośnie do możliwości zmiany oferty oraz bezrefleksyjnego zaakceptowania zastrzeżeń informacji znajdujących się w ofertach, a nawet samodzielnego zastrzeżenia przez organ danych niezastrzeżonych przez oferenta, jak również przestrzegania norm dotyczących weryfikacji oferentów uczestniczących w postepowaniu konkursowym.

53 Strona, po pierwsze, kwestionowała możliwość ograniczenia wprowadzania zmian do złożonych ofert na podstawie zarządzenia nr 18/2017/DSOZ jako, jej zdaniem, wydanego bez podstawy prawnej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia poprzestał na nazbyt skrótowym stwierdzeniu obowiązywania tegoż zarządzenia w niniejszym postępowaniu, a zatem i jego § 18 ust. 4, nie odnosząc się przy tym do podnoszonego przez skarżącą kasacyjnie, braku kompetencji Prezesa NFZ do ustanawiania reguł dotyczących oceny ofert.

54 W równie lakoniczny sposób Sąd pierwszej instancji odniósł się do argumentacji skarżącej kasacyjnie wskazującej na dopuszczalność wprowadzania zmian w treści oferty. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił różnicy pomiędzy możliwością uzupełnienia oferty przed upływem terminu składania ofert, uprawnieniem komisji do żądania od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, a także regulacjami dotyczącymi etapu realizacji umów. Mimo obszernej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wskazującej na niezrozumienie wzajemnych relacji przepisów regulujących te kwestie i konsekwencji z nich wynikających, w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji nie sposób dopatrzeć się w powyższym zakresie logicznego wywodu, co czyni niemożliwym również kontrolę instancyjną stanowiska Sądu.

55 W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady jawności ofert wynikającej z 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach Sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczenia tej zasady wynikające z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach i uznał, że treść wzoru zastrzeganych informacji określonego w załączniku nr 8 do zarządzenia nr 18/2017/DSOZ, jest przejawem oceny materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, zaś komisja wzór ten stosowała, zatem nie doszło do naruszenia zasady jawności. Również w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji okazało się niewystarczające, ponieważ skarżąca nie kwestionowała, że oferenci dokonali zastrzeżenia w przewidzianym do tego trybie, lecz to, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji, czy informacje, których dotyczyło to zastrzeżenie rzeczywiście stanowiły podlegającą takiej ochronie tajemnicę. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie przedstawił swojej oceny co do tej kwestii, co stanowi kolejny mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

56 Przypomnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał w swym orzecznictwie, że zastrzeżenie przez oferenta informacji w trybie art. 135 ustawy o świadczeniach wymaga weryfikacji co do zgodności z przesłankami zawartymi w tym przepisie. Nie można przyjmować bezkrytycznie zastrzeżenia informacji dokonywanych przez świadczeniobiorcę, gdyż mogło by doprowadzić to do utajnienia niemal wszystkich informacji zawartych w ofercie, a to podważałoby zasadę jawności określoną w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zastrzeżenie może więc dotyczyć tylko informacji rzeczywiście stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co winno być zweryfikowane przez organ i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob.: m.in. wyroki z 17 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 742/18 i z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 290/18). W zakresie zarzutu odnoszącego się do oferty Stowarzyszenia [...], Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zgodził się ze stanowiskiem organu, że anonimizacja danych osobowych personelu oferenta nie stanowiła naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił jednak dlaczego utajnienie nie zastrzeżonych danych uznaje za naruszenie nie mające wpływu na wynik sprawy.

57 W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do art.134 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz § 17 ust. 1- 3 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. i stanął na słusznym stanowisku, że komisja konkursowa była zobligowana do przeprowadzenia weryfikacji u skarżącej z uwagi na to, że skarżąca nie miała dotychczas zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. Uwadze Sądu pierwszej instancji umknęło jednak, że skarżąca kwestionowała nie tylko fakt przeprowadzenia weryfikacji we wskazanym przez nią miejscu udzielania świadczeń i związane z tym ustalenia odnośnie do braku sali gimnastycznej, ale również fakt braku przeprowadzenia takiej weryfikacji u pozostałych świadczeniodawców.

58 Sąd uznał, że nieprzeprowadzenie tego rodzaju kontroli u pozostałych biorących udział w konkursie świadczeniodawców, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania, zaś odwołanie się do wewnętrznych procedur obowiązujących w Narodowym Funduszu Zdrowia "stanowiło przejaw realizacji obowiązujących zasad postępowania administracyjnego". Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym, czy przyjmuje, że od weryfikacji pozostałych świadczeniodawców w postaci oględzin pomieszczeń i urządzeń odstąpiono na podstawie zgody Dyrektora Lubelskiego OW NFZ wydanej na skutek powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.37) pisma komisji (znak [...] z 26 lipca 2017 r.), w którym wystąpiła ona o zgodę na odstąpienie od czynności weryfikacyjnych zobowiązując się do wskazania wszystkich nowych oferentów do przeprowadzenia kontroli, po rozstrzygnięciu postępowań), czy też z uwagi na fakt, iż nie byli to nowi świadczeniodawcy.

59 Trafnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił swojego stanowiska co do wymagających rozstrzygnięcia, zasadniczych kwestii, co uniemożliwiało merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

60 Ze względu na stwierdzone deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do weryfikacji czy przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, są trafne. Z powodu braku istotnych elementów uzasadnienia zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony.

61 W tej sytuacji przedwczesne byłoby merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dokonania przez WSA błędnej oceny naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez organ administracji. Sądowa kontrola - stosownie do jej założeń ustrojowych - nie może sprowadzać się bowiem do jednej tylko instancji.

62 Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

63 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 440 zł, na którą składa się opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w kwocie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 240 zł. Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który sporządził skargę kasacyjną reprezentował stronę również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.