Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., II GSK 1685/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., II GSK 1685/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2446/13 w sprawie ze skargi M. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od M. w L. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2446/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie m.in. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji, odmówił M. w L. wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2012 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z przywołanym przepisem miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

4 Po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] czerwca 2013 r., uznając, że ze względu na treść art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, stronie, jako jednostce sektora finansów publicznych, nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON. Zdaniem organu, działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej finansowana jest ze środków publicznych. W kosztach tej działalności mieszczą się wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stanowisko Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246.

5 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której skarżąca podniosła, że wyłączeniu od dofinansowania na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji podlegają środki finansowe przekazywane pracodawcy przez NFZ z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia w ramach prefinansowania lub refinansowania.

6 Zgodnie zaś z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, jak również z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej działa jako jednostka samofinansująca się, co oznacza, że pokrywa ona samodzielnie z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty swojej działalności oraz zobowiązania.

7 Jednym ze źródeł finansowania SP ZOZ jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta z Narodowym Funduszem Zdrowia. Pozyskiwanie przez skarżącego środków finansowych na podstawie zawartych kontraktów nie może zatem prowadzić do stwierdzenia, że na skutek tych właśnie środków finansowych wszelkie dochody i przychody uzyskiwane przez SP ZOZ stanowią środki publiczne.

8 Zdaniem skarżącej, dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji konieczne jest ustalenie źródła finansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, stosownie do art. 26b ust. 4 ustawy, nie zaś źródła finansowania działalności pracodawcy zatrudniającego te osoby.

9 Sąd I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1768/12 i II GSK 1805/12, w których NSA stwierdził, że co najmniej do połowy 2011 r. publicznym zakładom opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne wypłacano miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Ta niekwestionowana praktyka uległa zmianie na skutek stanowiska wyrażonego w piśmie podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r., w którym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swą działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

11 Sąd I instancji podzielił również pogląd NSA zawarty w powyższych wyrokach, według którego wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zaprezentowanej w tej sprawie przez organy pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową tego przepisu, a także z art. 69 Konstytucji RP stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, takie stanowisko narusza również art. 32 Konstytucji RP.

12 Zdaniem Sądu zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Obejmuje zatem tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

13 Sąd I instancji dostrzegł również, w ślad za NSA, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012 r. dodał do art. 26b ustawy o rehabilitacji ust. 8. Zmiana ta wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia.

14 Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2446/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy o rehabilitacji, w szczególności art. 26b ust. 7 tej ustawy.

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej są finansowane ze środków publicznych.

17 Zdaniem organu, z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można wyinterpretować, że wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenia pracowników.

18 Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2014 r. dokonał wyczerpującej wykładni przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, zaś fakt, iż przepis ten był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania.

19 Strona skarżąca nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są uzasadnione.

22 Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) nie może bowiem służyć do petryfikacji naruszeń prawa.

23 Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2012 r., tj. w miesiącu, którego dotyczy wydana w tej sprawie decyzja, wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków.

24 Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców - jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych.

25 Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Skoro zatem wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, to wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.

26 Przyjęcie stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Możnaby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art, 26b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje), unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych.

27 Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., II GSK 1768/12; z dnia 24 stycznia 2014 r., II GSK 1805/12; z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 1802/12; z dnia 25 lutego 2014 r., II GSK 1738/12. W jednobrzmiących uzasadnieniach do tych orzeczeń Sąd podnosił argumenty, które powtórzone zostały w uzasadnieniu Sądu I instancji w rozpatrywanej obecnie sprawie.

28 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 orzekł jak w sentencji.