Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II GSK 1672/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., II GSK 1672/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1046/13 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1046/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier [...] nr [...]. Organ stwierdził, że w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację tego automatu została podana teoretyczna wypłacalność jednej z gier na poziomie 50%. Natomiast ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – powoływana dalej jako u.g.h.) w art. 18 ust. 3 określa, że zaprogramowana wartość wygranych nie może być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek.

4 Organ ocenił, że dostarczone przez stronę uzupełnienie opinii technicznej sporządzone przez Laboratorium Badawcze [...] w L. nie określa zaprogramowanej wartości wygranych oddzielnie dla każdej gry w automacie, a wynik badań jest mało precyzyjny.

5 W konsekwencji Naczelnik Urzędu Celnego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 8, art. 18 ust. 3, art. 23a ust. 7, art. 129 ust. 1 i ust. 3 u.g.h., cofnął spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie znajduje zastosowanie nowy przepis art. 23a ust. 7 u.g.h. stanowiący, że naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zdaniem organu, nadesłane przez spółkę uzupełnienie do ważnej opinii technicznej nie spełniało warunku określonego art. 18 ust. 3 u.g.h. i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312). Natomiast korekta do uzupełnienia dotyczyła tylko 10 zainstalowanych gier, podając ich zaprogramowaną wartość wygranych, podczas gdy w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację automatu wyszczególnionych jest 12 gier. Ponadto jednostka badająca sporządzająca korektę, w dniu jej wydania nie posiadała upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielonego przez Ministra Finansów.

6 Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał ją w mocy, stwierdzając, że ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), która w art. 1 pkt 9 dodaje w ustawie o grach hazardowych art. 23a-23f, została notyfikowana Komisji Europejskiej.

7 Organ odwoławczy zgodził się następnie ze stanowiskiem organu I instancji, że strona nie wypełniła uwarunkowań ustawowych i nie przedłożyła stosownej dokumentacji w żądanym zakresie.

8 Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., w której podniosła, że przepis art. 18 ust. 3 u.g.h. był przedmiotem notyfikacji tylko w pierwotnej formie, przed wprowadzeniem zmiany, zgodnie z którą określenie 75% odnosić należy do kwoty wpłaconych stawek.

9 Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 3 u.g.h. nie dotyczy kategorii poszczególnych gier, lecz automatu jako całości. Natomiast ani w ustawie nowelizującej ani w ustawie o grach hazardowych nie ma wyraźnego upoważnienia do sformułowania w akcie wykonawczym (rozporządzeniu) definicji, choćby tylko częściowej, pojęć i terminów użytych w art. 18 ust. 3 u.g.h. Dlatego przedmiotem regulacji w rozporządzeniu z dnia 9 marca 2012 r. może być jedynie ustalenie dalszych szczegółowych wymogów dotyczących rejestracji i eksploatacji takich urządzeń.

10 Ponadto, w ocenie skarżącej, żaden z przepisów rozporządzenia nie przewiduje obowiązku rewizji już dokonanych rejestracji pod kątem dostosowania dokumentacji (opinii jednostki badającej) do wymogów określonych w § 1 rozporządzenia.

11 Spółka podniosła, że skoro kwestionowany automat już w dacie wydania opinii i rejestracji spełniał warunek określony w art. 18 ust. 3 u.g.h., to oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, automat ten był już dostosowany do jej wymogów. Tym samym na skarżącej w odniesieniu do tego urządzenia nie ciążył obowiązek dostosowania określony w art. 9 ust. 2 zdanie 2 w związku z ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis § 15 rozporządzenia nie ustanawia obowiązku potwierdzenia spełniania przez automaty wymogu z art. 18 ust. 3 u.g.h., lecz jedynie obowiązek dostosowania ich do tego wymogu. Automaty już dostosowane, a więc te, co do których nie istniał obowiązek dostosowania w określonym ustawą terminie, nie są objęte obowiązkiem potwierdzenia wykonania tego obowiązku.

12 Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja o cofnięciu upoważnienia dla jednostki badającej nie była jeszcze ostateczna w dniu sporządzania przez jednostkę uzupełnienia opinii.

13 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

14 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 18 ust. 3 u.g.h. w ostatecznie nadanym mu kształcie nie podlegał obowiązkowi ponownej notyfikacji zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37) i tym samym miał zastosowanie w sprawie.

15 Sąd I instancji stwierdził następnie, że ustawodawca nałożył obowiązek przedstawienia opinii jednostki badającej zarówno na podmioty, które rejestrują automaty do gier, jak i na podmioty, które automaty do gier już eksploatują (uzupełnienie opinii). Opinie te, w obu tych przypadkach, powinny potwierdzać spełnienie przez automat wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h., czyli w zakresie zaprogramowanej wartości wygranych (niezależnie od innych wymagań). Przy czym, jak wynika z § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., w przypadku gdy automat zawiera wiele gier – wymóg z art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy każdej gry oddzielnie w ramach zaprogramowanego cyklu dla każdej gry.

16 Natomiast z treści § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia nie wynika, aby przepis ten definiował pojęcia ustawowe. Odnosząc się do tej zaprogramowanej wartości wygranych rozporządzenie precyzuje m.in., że w przypadku gdy automat zawiera wiele gier, wartość ta powinna być określona dla każdej gry oddzielnie. Zdaniem Sądu I instancji, określenie to mieści się zarówno w pojęciu szczegółowych warunków rejestracji, jak i w pojęciu eksploatacji automatów, o których mowa w delegacji ustawowej.

17 Sąd I instancji zgodził się z organem, że przedłożona przez skarżącą opinia uzupełniająca z dnia [...] marca 2013 r. nie podaje zaprogramowanej wartości wygranych oddzielnie dla każdej gry w automacie. Tym samym nadesłane uzupełnienie nie spełnia warunku określonego art. 18 ust. 3 u.g.h. Co prawda w korekcie do opinii uzupełniającej wykazano 10 zainstalowanych gier w automacie i określono ich zaprogramowaną wartość wygranych, jednak korekta ta jest niepełna i, co ważne, nie odnosi się do gry, której teoretyczna wypłacalność została ustawiona programowo na 50%. Ponadto już w dniu [...] kwietnia 2013 r. Minister Finansów cofnął jednostce, która sporządziła korektę, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

18 E. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w G. z dnia 5 marca

19 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1046/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

20 Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub ewentualnie c) oraz art. 151 "Prawa o postępowaniu przed sądami" oraz art. 1 § 1 i § 2 "Prawo o ustroju sądów" w związku z naruszeniem:

21 1) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy w sprawie zmiany ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, § 15 ust. 1 i ust. 2 oraz § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. oraz art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 127 i art. 128 Ordynacji podatkowej poprzez ich błędną wykładnię (lub ewentualnie niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy) i bezpodstawne uznanie, że automat do gry już zarejestrowany oraz użytkowany przez skarżącą nie spełnia warunków określonych w ustawie i w konsekwencji nieuchylenie decyzji,

22 2) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 8 ust. 1 akapit drugi dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, tj. orzeczeń: z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03, z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08, z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94, z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C-170/04, z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88, z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00, poprzez zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 18 ust. 3 u.g.h., mimo iż po wprowadzeniu do jego treści istotnych zmian, nie został on notyfikowany Komisji Europejskiej, a jako przepis nienotyfikowany jest przepisem bezskutecznym wobec skarżącej;

23 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności poprzez nienależyte ustosunkowanie się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń i istoty zarzutów skarżącej, w tym kwestii notyfikacji istotnie innego przepisu u.g.h. niż ten, który został wprowadzony w życie i kwestii istnienia obowiązku przedłożenia opinii potwierdzającej spełnienie wymogów w zakresie, w jakim skarżąca oczywiście nie miała takiego wymogu; ponadto WSA błędne przyjął w uzasadnieniu wyroku, jakoby Minister Finansów cofnął jednostce badającej upoważnienie do badań technicznych automatów do gier w dniu [...] kwietnia 2013 r., pomimo że z akt sprawy wynikało jedynie, że w tej dacie została wydana decyzja (nieostateczna), a więc oczywiście nie doszło do cofnięcia upoważnienia w tym dniu.

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że techniczny charakter przepisu art. 18 ust. 3 u.g.h. nie powinien budzić wątpliwości. Wprowadzenie jako punktu odniesienia kwoty wpłaconych stawek stanowiło wybór ustawodawcy co do jednego z wielu możliwych wariantów brzmienia przepisu technicznego. Była to zmiana istotna, wpływająca na treść przepisu. Powinna zatem być notyfikowana ponownie Komisji Europejskiej.

25 Ponadto skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze do Sądu I instancji i podniosła, że § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. nie znajdował zastosowania do jej automatu. Przepis ten winien być stosowany jedynie do nowo rejestrowanych automatów.

26 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

29 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, że "w grach na automatach zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie może być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek", został dodany ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, dostosowanie eksploatowanych automatów do gier do wyżej wymienionego wymogu powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

30 Skarżąca spółka postawiła w skardze kasacyjnej trzy zasadnicze zarzuty.

31 Po pierwsze, podniosła, że wymóg minimalnej wartości wygranych określony w art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy całego automatu do gier, nie zaś urządzanych na nim poszczególnych gier. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych pojęcie "w grach", jak też brak w tym przepisie pojęcia "średniej wartości wygranych" oznacza, że ustawodawca określił wymóg wypłacalności, w przypadku automatu posiadającego kilka zainstalowanych gier, dla każdej z tych gier z osobna. Odmienne rozumienie tego przepisu oznaczałoby ponadto, że nie mógłby zostać spełniony cel wprowadzenia art. 18 ust. 3 u.g.h., tj. ochrona interesów graczy (vide: uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej - Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3860).

32 Po drugie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wynikający z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. "zmieniającej" ustawę o grach hazardowych i art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych obowiązek potwierdzenia, w formie opinii uzupełniającej, dostosowania eksploatowanych automatów do wymogu wprowadzonego art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy jedynie automatów, które tego wymagania nie spełniały w dniu wejścia w życie wymienionych przepisów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przy użyciu automatu do gier, w którym, w dniu 26 maja 2011 r. zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie mogła być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek, nie ma zatem obowiązku przedstawienia opinii uzupełniającej jednostki badającej, dotyczącej tego automatu, ponieważ automat nie wymaga dostosowania.

33 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja omawianych przepisów jest błędna i prowadzi do pozbawienia możliwości sprawowania efektywnej kontroli przestrzegania przez podmioty wykorzystujące w swej działalności gospodarczej automaty do gier hazardowych wymagań określonych w art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.

34 Określony w § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia obowiązek potwierdzenia dostosowania eksploatowanych automatów do wymagań wynikających z art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych ma oczywiście na celu zapewnienie, aby wszystkie eksploatowane automaty do gier spełniały te wymagania. Ten cel pozwala osiągnąć objęcie obowiązkiem potwierdzenia w odpowiedni sposób spełnienia tych wymagań przez wszystkie eksploatowane automaty, niezależnie od tego, czy automaty faktycznie te wymagania spełniały w chwili wprowadzenia zmian w przepisach prawnych. Przepis § 15 ust. 2 stanowi, że potwierdzenie jednostki badającej ma formę uzupełnienia do opinii tej jednostki, dotyczącej automatu, stanowiącej warunek rejestracji automatu.

35 Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie automat do gier już w momencie rejestracji nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 3 u.g.h., bowiem w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację tego automatu została podana teoretyczna wypłacalność jednej z gier na poziomie 50%.

36 Po trzecie, wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumenty dotyczące braku notyfikacji Komisji Europejskiej art. 18 ust. 3 u.g.h. Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że projekt przepisów technicznych ustawy zmieniającej został notyfikowany Komisji Europejskiej. Wprawdzie w pierwotnej wersji rządowego projektu, która została notyfikowana, przepis art. 18 ust. 3 otrzymał brzmienie: "W grach na automatach zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie może być niższa niż 75 %", zaś w ostatecznie uchwalonym przepisie doprecyzowano, że wartość wygranych nie może być niższa niż "75% kwoty wpłaconych stawek", jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzona zmiana nie miała istotnego wpływu na treść przepisu, wyjaśniając jedynie ewentualne wątpliwości interpretacyjne. Stąd nie można uznać, że projekt nowelizacji ustawy o grach hazardowych w tym zakresie nie został poddany procedurze notyfikacyjnej.

37 Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

38 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).