Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 1656/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 1656/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 1039/17 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.S. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 21 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 1039/17, oddalił skargę G.S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) z [...] października 2017 r. w przedmiocie opłaty za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 z późn. zm.; dalej: p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości

5 54 778,00 zł za wydobycie, bez wymaganej koncesji, 2402,56 Mg (megagram) kruszywa naturalnego – piasku na działce nr [...] obręb S., gmina Ż., powiat ż. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do wniesienia 60% opłaty na rzecz Urzędu Gminy w Ż. oraz 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

6 W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą nałożenia opłaty było stwierdzenie, w drodze wizji lokalnej i wykonanych przez mierniczego górniczego w dniu 14 października 2015 r. pomiarów, nielegalnego wydobycia piasku na działce nr [...], której właścicielem od 2010 r. jest skarżący. Po wysłuchaniu świadków oraz analizie zebranych dokumentów organ pierwszej instancji ustalił, że na dzień 8 lutego 2013 r. wyrobisko jeszcze nie istniało, skarżący nie zgłaszał zamiaru wydobywania kopaliny na własne potrzeby oraz nie wykazał, że posiada jakiekolwiek decyzje, pozwolenia, czy zgłoszenia uprawniające go do przekształcenia terenu w granicach działki nr [...]. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom, że stare wyrobisko, które istniało jeszcze przed zakupem działki, zostało zasypane przez skarżącego ziemią przywiezioną z innej jego posesji oraz że wykonując podbudowę pod kostkę brukową na własnej posesji pobrał on z terenu działki [...] jedną przyczepę ciężarową piasku.

7 Zaskarżoną decyzją Prezes WUG uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2017 r. i ustalił stronie opłatę podwyższoną, za wydobycie w okresie od 8 lutego 2013 r. do 14 października 2015 r., bez wymaganej koncesji, 2402,56 Mg kruszywa naturalnego na działce nr [...] obręb S., gmina Ż., powiat ż., w wysokości

8 54 778,00 zł, zobowiązując stronę do wniesienia należności w wysokości 60% naliczonej opłaty na rzecz Urzędu Gminy w Ż. i 40% tej kwoty na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

9 Organ odwoławczy podkreślił, że 8 lutego 2013 r. skarżący był już właścicielem działki nr [...], która – jak wynika z ortofotomapy z GOOGLE EARTH oraz pisma Agencji Nieruchomości Rolnych – nie była użytkowana rolniczo, stanowi wieloletni odłóg porośnięty samosiewami sosny i brzozy, na którym nie zaobserwowano wyrobisk po wydobyciu kruszyw mineralnych, co potwierdza również operat szacunkowy tej działki sporządzony 17 lipca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Prezes WUG uznał, że wydobycie kopaliny nastąpiło po 8 lutego 2013 r., a nie jak twierdzi strona, przed nabyciem przez nią działki w 2010 r.

10 Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona, działając przez pełnomocnika, wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

11 W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

12 WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

13 WSA wskazał, że prawidłowo organy ustaliły skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie od 8 lutego 2013 r. do 14 października 2015 r., bez wymaganej koncesji, 2402,56 Mg (megagrama) kruszywa naturalnego (piasku) na działce nr [...] obręb S., gmina Ż., powiat ż. Obecni na miejscu pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu stwierdzili istnienie wyrobiska wgłębnego, z wydobywanym kruszywem naturalnym, częściowo zasypanego odpadami. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiar przekształconego terenu z wykorzystaniem urządzenia GPS, na podstawie którego ustalono kubaturę wyrobiska i obliczono wysokość opłaty podwyższonej. Zdaniem sądu pierwszej instancji, słusznie organy stwierdziły, że czynności wykonywane przez skarżącego stanowiły działalność górniczą polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. Sam skarżący nie przeczył tym ustaleniom, jedynie przypisywał im inny walor niż eksploatacja złoża, twierdząc, że wydobywał kruszywo jedynie na własne potrzeby we wskazanej przez siebie ilości, tj. około 25 Mg i dlatego w miejscu wyrobiska znajdowały się ślady wydobycia wierzchniej warstwy. Sąd nie dał wiary tym twierdzeniom strony i wskazał, że będący od 2010 r. właścicielem działki skarżący nie uzyskał żadnych decyzji ani pozwoleń uprawniających do pozyskania kopaliny, w tym na tzw. własne potrzeby osoby fizycznej.

14 W tych okolicznościach WSA podzielił stanowisko organu, że skarżący, pomimo braku koncesji, wydobywał kopalinę, co uzasadniało nałożenie opłaty podwyższonej, którą – zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. – ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny.

15 Za nieuzasadnione WSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazując, że wbrew temu co twierdzi strona, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do stanu nieruchomości w dacie zakupu przez skarżącego, co potwierdzają dowody w postaci pisma Agencji Nieruchomości Rolnych oraz zdjęć z ortofotomapy według stanu na dzień 8 lutego 2013 r., z których wynika, że w tym okresie wyrobisko jeszcze nie istniało.

16 Skargę kasacyjną wniósł G.S. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

17 – prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności rażące naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. poprzez zastosowana wobec strony regulacji prawa górniczego oraz rażące naruszenie art. 140 ust. 1 p.g.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że strona wydobyła ponad 2402 Mg kruszywa naturalnego i w konsekwencji wymierzenie opłaty podwyższonej, w sytuacji gdy wartość ta jest odmienna niż wskazywana w zeznaniach i brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż skarżący wydobył ilości odmienne niż podawane do protokołu na własny użytek;

18 – podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kto i ewentualnie czy wydobywał piasek z nieruchomości, przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania świadków i przeprowadzenie pierwszej wizji w terenie bez zawiadomienia strony, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na sprzeczności zgromadzonego materiału dowodowego z treścią kwestionowanych decyzji, pominięcie wyjaśnień skarżącego, nieuzasadnione pominięcie dowodów z przesłuchania świadków potwierdzających powstanie wyrobiska przed zakupem nieruchomości.

19 W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

20 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania skarżącego.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

23 Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Skarga kasacyjna G.S. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie skarga ta zarzuciła wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g., polegające na błędnej wykładni przepisu i zastosowanie w stosunku do strony regulacji prawa górniczego, a szczególnie art. 140 ust. 1 p.g.g. i wymierzenie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny (piasku). Obok tego zarzutu, w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., postawiono naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

25 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

26 Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że skarżący kasacyjnie działa na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a więc podstawą swojej skargi kasacyjnej czyni naruszenie prawa materialnego. W ramach tak zbudowanej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a więc art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zatem w tej części, która odnosi się do zasad postępowania administracyjnego zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy. Wadliwość ta polega na tym, że naruszenie prawa procesowego jest postawione w niewłaściwej podstawie kasacyjnej. Błąd taki ma istotne znaczenie dla oceny samej skargi kasacyjnej, bowiem nie pozwala on na merytorycznie odniesienie się przez NSA do sformułowanych przez stronę naruszeń procesowych. Niemożność taka wynika z formalnego charakteru skargi kasacyjnej. Obowiązujące prawo wiąże skuteczność skargi kasacyjnej ze spełnieniem przez nią prawem określonych wymogów formalnych. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że musi być sporządzona przez podmiot, który posiada wiedzę na temat prawem określonych warunków, które muszą być zachowane, aby NSA mógł dokonać oceny wyroku objętego tą skargą. Sąd drugiej instancji jest związany zarzutami, podstawami i kierunkami weryfikacji zaskarżonego wyroku, co oznacza, że nie może dokonywać jego weryfikacji w oderwaniu od zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem w tym zakresie niedopuszczalne jest działanie z urzędu.

27 Poza tym podnieść należy, że formalizm skargi kasacyjnej wymaga nie tylko postawienia zarzutów we właściwej podstawie kasacyjnej, ale nakłada na stronę obowiązek ich uzasadnienia. Oznacza to, że strona nie tylko ma wskazać naruszone przepisy, ale ma także wyjaśnić na czym to naruszenie polega. W praktyce oznacza to, że dla poprawnie zbudowanej skargi kasacyjnej niezbędne jest określenie jakie konkretnie przepisy naruszył sąd pierwszej instancji i wyjaśnienie istoty tych naruszeń. Wprost taki obowiązek wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

28 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków. Przede wszystkim nie wskazuje, które konkretnie normy (zasady) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zostały naruszone, bowiem odnosi się do przepisów art. 77 i art. 107 k.p.a. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych. A ponadto, w ogóle nie wyjaśnia w uzasadnieniu na czym miało polegać naruszenie tych przepisów. Z tych powodów ta część zarzutu kasacyjnego, która w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. została powiązana z naruszeniami procesowymi nie mogła być podstawą merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku.

29 Z kolei zarzut kasacyjny, w części odnoszącej się do naruszeń prawa materialnego, należało uznać za merytorycznie nietrafny. NSA wskazuje, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustaleń faktycznych sprawy, bo w tym zakresie nie sformułowała trafnych zarzutów. W takim stanie, ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji, są wiążące dla orzekania kasacyjnego.

30 W świetle tych ustaleń przyjąć trzeba, że kontrolowany wyrok nie naruszył prawa w sposób określony w zarzucie kasacyjnym, a więc w odniesieniu do błędnej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. Z treści tego przepisu wynika, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Zatem w tym zakresie sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący kasacyjnie działał bez koncesji, bo przecież jej nie przedstawił w trakcie postępowania, a dodatkowo nie zgłosił zamiaru wydobycia kopaliny (piasku) na własne potrzeby. Takim działaniem naruszył przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Artykuł 140 p.g.g. jest jednoznaczny i stanowi, że działalność bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego, albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Nie pozostawia także wątpliwości, że na podstawie art. 4 ust. 3 p.g.g do wydobycia piasku nawet na własne potrzeby maja zastosowanie przepisy art. 140 ust. 3 pkt. 3 tej ustawy. Zatem organy trafnie przyjęły, a sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ich stanowisko, że skarżący kasacyjnie podjął czynności, które na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. należało uznać za wydobycie kopaliny. Ponieważ miało ono miejsce z naruszeniem przepisów ustawy, to nałożenie w takich okolicznościach opłaty podwyższonej znajdowało oparcie w przepisach prawa.

31 Ze wskazanych powodów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

32 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.