Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2018 r., II GSK 1638/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2018 r., II GSK 1638/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1196/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I Sa/Sz 1196/16 uwzględnił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Siemyślu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 W dniu [...] kwietnia 2014 r. B. K. (dalej zwana: "strona", "beneficjentka", "wnioskodawczyni", "skarżąca") złożyła do Biura Powiatu Kołobrzeskiego ARiMR z siedzibą w Siemyślu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Ostatecznie, po dokonanych przez benficjentkę zmianach przedmiotowego wniosku, do płatności w ramach poszczególnych wariantów pozostało:

5 – 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 160,81 ha

6 – 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 - 26,79 ha.

7 W efekcie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu Kołobrzeskiego ARiMR z siedzibą w Siemyślu przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wariancie 5.1 w wysokości 21.865,20 zł, odmówił natomiast przyznania płatności z sankcjami w ramach wariantu 4.1 oraz przyznania kosztów transakcyjnych w wysokości 4.000 zł.

8 Dyrektor ARiMR, wskutek wniesionego odwołania, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zlecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie prawidłowości ustalenia powierzchni PEG oraz rozważenie przesłuchania świadków, na okoliczność dołączonego do odwołania pisma ANR z [...] czerwca 2015 r. dotyczącego spłaty należności za bezumowne użytkowanie działek nr [...] i [...] w okresie od [...] marca 2014 r. do [...]czerwca 2014 r.

9 Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Biura Powiatu Kołobrzeskiego ARiMR z siedzibą w Siemyślu uzyskał dodatkową informację od ARN, że wnioskodawczyni nie została obciążona za bezumowne korzystanie z działek w okresie od dnia [...] marca 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., na skutek jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożonego w tym przedmiocie.

10 W trakcie postępowania strona przedłożyła także, na wezwanie organu, zmianę do Planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018 z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz dokumentację ornitologiczną również z dnia [...] czerwca 2014 r. Dodatkowo złożyła zaświadczenie z ANR z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczące spłaty należności za bezumowne użytkowanie wraz z dowodami zapłaty (przelewu) z dnia [...] czerwca 2014 r.

11 Nadesłano również Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018 z [...] czerwca 2013 r., Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018 z [...] maja 2013 r., aneks do planu rolnośrodowlskowego z [...] lipca 2015 r. (w związku z powiększeniem w roku 2015 powierzchni gospodarstwa – dzierżawa dz. nr [...]).

12 Beneficjentka nie zgadzając się z pomiarami powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu określenia powierzchni rolnych na działkach rolnych GY, HY, WY, FY, DY, EY oraz W. Organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, wskazując, iż powierzchnie działek rolnych i wyznaczane na nich powierzchnie kwalifikujące się do płatności ustalane są na podstawie zdjęć lotniczych (ortofotomapy), obrazujących stan faktyczny na gruncie w dacie [...] listopada 2014 r., a więc roku, w którym został złożony wniosek, natomiast przeprowadzanie kontroli na miejscu w roku 2015 nie przedstawi stanu faktycznego objętego wnioskiem, tj. w 2014 r.

13 ANR przekazał pismo wraz z wnioskowanymi oświadczeniami mającymi potwierdzać sposób użytkowania gruntów oraz przekazał dokumentację zdjęciową z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. na spornych gruntach.

14 W dniu [...] stycznia 2016 r. przesłuchano w charakterze świadka Z. K. – pełnomocnika strony, który oświadczył, że działki [...] i [...] obręb R. użytkowane były od marca 2014 r. i jest to "data faktyczna", a nie zaś wskazana w oświadczeniu z [...] sierpnia 2014 r. Świadek zeznał, iż do końca września doprowadził trawę do stanu prawidłowego, wszystko zostało skoszone i zebrane.

15 W dniu [...] kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatu Kołobrzeskiego ARiMR z siedzibą w Siemyślu wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w której przyznano płatność do wariantu 5.1 do powierzchni stwierdzonej, tj. 26,22 ha (wynikającej z pomniejszenia działki rolnej EY o 0,57 ha), umorzono postępowanie w części dotyczącej działek rolnych ZC i ZB w wariancie 4.1 oraz YY, ZA w wariancie 5.1, a także odmówiono przyznania płatności w ramach wariantu 4.1 z sankcjami wieloletnimi, jak również przyznania kosztów transakcyjnych w wysokości 4.000 zł.

16 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż płatność do wariantu 4.1 nie została przyznana oraz zostały nałożone sankcje ze względu na powyżej 50-procentową różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, tj. 160,81 ha, a powierzchnią stwierdzoną, tj. 106,21 ha. Powierzchnia stwierdzona wynikała z wykluczenia z płatności działek ewidencyjnej nr [...] i [...] (dz. rolna ŁY i ŁZ o łącznej powierzchni deklarowanej 54,50 ha), co do których stwierdzono brak posiadania na dzień [...] maja 2014 r. (dzień zadeklarowania działek do płatności) oraz pomniejszeniu powierzchni działki rolnej W (o 0,10 ha) do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG).

17 Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej zwanego "rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r.") oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173, dalej zwana: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

18 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy oraz nie narusza przepisów materialnych i proceduralnych.

19 W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2016 r. organ odwoławczy, powołując się na regulacje art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., § 2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., a także definicję pojęcia "posiadania" zawartą w art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz poglądy wyrażone w doktrynie i judykaturze wskazał, że organ rozpoznający wniosek jest zobowiązany ocenić czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo przez cały rok kalendarzowy.

20 Według Dyrektora ARiMR ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, iż działki ewidencyjne nr [...] i [...] są w dyspozycji ANR, w dniu [...] czerwca 2014 r. strona zawarła z ANR umowy dzierżawy na ww. działki, które zostały stronie przekazane w tym samym dniu stosownym protokołem zdawczo-odbiorczym. Strona wykonała zabiegi agrotechniczne w dniu [...] sierpnia 2014 r. w postaci koszenia jedynie na części działek nr [...] i [...] (do momentu awarii maszyny) oraz kolejne zabiegi - koszenie, grabienie, zwijanie od miesiąca wrzesień 2014 r. (zeznania świadków, rejestr działań agrotechnicznych). Następnie organ odwoławczy opisał przeprowadzone dowody i stwierdził, że nie wynika z nich, aby wnioskodawczyni była posiadaczem spornych działek na dzień [...] maja 2014 r., gdyż nie potwierdzają one dokonywania zabiegów agrotechnicznych na gruntach. Przy tym, oświadczenia strony w tym zakresie uznał za sprzeczne i uzależnione od etapu postępowania. W ocenie organu II instancji o rolniczym użytkowaniu działek, a tym bardziej ich utrzymaniu w dobrej kulturze rolnej przez określony czas nie mogą świadczyć również ani wyjaśnienia męża strony, ani zeznania innych świadków, w tym ornitologa sporządzającego dokumentację ornitologiczną, jak też ta dokumentacja, a także dokumenty dotyczące bezumownego użytkowania gruntów uzyskane w 2015 r., czy też informacje uzyskane z ARN.

21 Zdaniem organu odwoławczego, czynności w postaci obcinania gałęzi, zbierania kamieni, śmieci, folii, usuwanie starych pni, szukania kamieni wyznaczających działkę nie stanowiło utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej i nie dawało podstaw do przyjęcia, że strona prowadziła na nich działalność rolniczą, wypełniając przesłanki faktycznego posiadania w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich.

22 Wskazał także, że skoro strona twierdzi, iż stała się posiadaczem spornych działek w dniu [...] marca 2014 r., to niezrozumiałym jest brak deklaracji tych gruntów we wniosku złożonym w dniu [...] kwietnia 2014 r.

23 Zdaniem Dyrektora ARiMR rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności względem działek rolnych W – 0,27 ha i EY – 12,83 ha było prawidłowe.

24 Wyjaśniając zasadność pomniejszenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w przypadku ww. działek rolnych do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, dokonawszy analizy wyznaczonych przez wnioskodawczynię granic ww. działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej na załączniku graficznym, w tym wyłączonych obszarów niedeklarowanych do płatności oraz informacji zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli, organ II instancji stwierdził, w oparciu o aktualną ortofotomapę, że powierzchnia zakreślona przez stronę na załączniku graficznym nie była zgodna z deklaracją powierzchni działki rolnej, tj. części działek nr [...], nr [...] nie były użytkowane rolniczo (silne zadrzewienia, zakrzaczenia).

25 Zdaniem organu odwoławczego, powoływanie biegłego na okoliczność przeprowadzenia pomiaru w systemie ZSZiK było bezpodstawne.

26 Za zasadne organ odwoławczy uznał również, umorzenie przez organ I instancji postępowania w części dotyczącej pierwotnie deklarowanych działek rolnych ZC, ZB w ramach wariantu 4.1 oraz działek YY, ZA w ramach wariantu 5.1.

27 W skardze do WSA w Szczecinie B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

28 Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

29 1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym uznaniem przez organ, iż skarżąca na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb R., gm. R. nie prowadziła działalności rolniczej na dzień [...] maja 2014 r. oraz nie miała zamiaru prowadzenia działalności rolniczej;

30 2) obrazę przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w związku z art. 336 Kodeksu cywilnego, a przejawiające się w uznaniu, iż skarżąca w roku 2014 nie była posiadaczem gruntów rolnych położonych na działce nr [...] i [...] obręb R., gm. R. w rozumieniu ustawy obszarowej, gdy w rzeczywistości spełnione zostały wszystkie wymogi związane z posiadaniem gruntów rolnych w rozumieniu ww. ustawy.

31 W uzasadnieniu skargi strona podała argumentację zmierzającą do wykazania, że podejmowane działania na działkach rolnych [...] i [...] świadczyły o ich rolniczym użytkowaniu od marca 2014 r., a więc posiadaniu, uprawniającym do uzyskania płatności.

32 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił powyższą skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 178 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

34 WSA stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie uprawnia do wyciągnięcia wniosku, jak uczynił to organ, że skarżąca nie była w posiadaniu działek rolnych na dzień [...] maja 2014 r., natomiast dopiero od dnia [...] czerwca 2014 r. użytkowała sporne grunty.

35 Sąd omówił stronę teoretyczną posiadania – elementów władztwa nad rzeczą składających się na pojęcie posiadania – elementów władania rzeczą składających się pojęcie posiadania – wskazując na konieczny element faktyczny obejmujący władztwo nad rzeczą przez określony czas, manifestujący się w podejmowanych wobec rzeczy działaniach oraz psychiczny, obejmujący zamiar posiadania rzeczy. W konsekwencji uznając za zasadne stanowisko skarżącej, że w realiach rozpoznawanej sprawy można mówić o samoistnym posiadaniu przez nią spornych działek na dzień [...] maja 2014 r.

36 Według Sądu pierwszej instancji, dla oceny ewentualnego posiadania samoistnego przez skarżącą spornej nieruchomości należało brać pod uwagę wszelkie okoliczności determinujące zachowania beneficjentki.

37 Za nieprzekonujące WSA uznał wywody organu odwoławczego dotyczące:

38 – braku działań rolniczych podejmowanych przez skarżącą na gruncie przed [...] maja 2014 r., skoro grunt ten stanowią łąki objęte programem rolnośrodowiskowym;

39 – braku zadeklarowania działek [...] i [...], skoro brak ten został skorygowany, (co jest dopuszczalne przez obowiązujące przepisy),

40 – sposobu postępowania przez skarżącą z działkami [...], [...], [...] czy [...], skoro grunty te nie są objęte rozpoznawaną sprawą;

41 – pierwotnego oświadczenia skarżącej, dotyczącego użytkowania spornych gruntów od [...] czerwca 2014 r. w świetle późniejszego sprostowania tej kwestii;

42 – a także ustaleń wskazujących np.: na podejmowanie prac polowych na działkach [...]i [...] przed [...]maja 2014 r., okoliczności naliczenia czynszu za bezumowne korzystanie z tych działek, skoro czynsz taki został jednak naliczony, czy też braku jego naliczenia za działki, co do których skarżąca przetargu nie wygrała, i które nie dotyczą rozpoznawanej sprawy, a wreszcie oczekiwania przez skarżącą na wygranie przetargu, co do działek [...] i [...], skoro bezsporne jest, że właścicielem tych nieruchomości jest ANR.

43 Zdaniem WSA, z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca władała faktycznie nieruchomością, czego wyrazem było chociażby wykonywanie na spornych działkach prac polowych, takich jak: obcinanie gałęzi, zbieranie kamieni, śmieci, folii, usuwanie starych pni, szukanie kamieni wyznaczających działkę. Powyższe nie stanowi czynności stricte rolniczych, ale niewątpliwie również przyczynia się do utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, a zatem istnieją podstawy by przyjąć, że skarżąca wypełniła przesłanki faktycznego posiadania spornych gruntów.

44 Sąd podkreślił, że wykonywanie powyżej wymienionych prac polowych potwierdzili wskazani przez skarżącą świadkowie przesłuchani w toku postępowania. Nadto z akt sprawy wynika, że także przed [...]maja 2014 r. skarżąca zleciła wykonanie na spornych działkach ekspertyzy ornitologicznej.

45 Zdaniem Sądu, skarżąca wykonywała powyższe czynności z zamiarem (wolą) wykonywania tego władztwa dla siebie, co jest niezbędnym elementem uznania władania za posiadanie samoistne – "władanie jak właściciel".

46 WSA wskazał, że z posiadaniem samoistnym mamy do czynienia również wtedy, gdy posiadacz samoistny traktuje rzecz jak swoją własność, mimo że wie, że nie jest właścicielem lub powinien o tym wiedzieć (posiadacz samoistny w tzw. złej wierze). Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ustalił, że w 2014 r. inny producent uprawniony był o otrzymania spornej płatności.

47 Podsumowując Sąd uznał, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy ARiMR naruszyła art. 7, art. 77, czy art. 80 k.p.a. oraz nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić przedstawioną przez Sąd argumentację.

48 Jednocześnie WSA stwierdził, że organ trafnie rozstrzygnął, co do pozostałych kwestii uznając, że powierzchnia zakreślona przez skarżącą na załączniku graficznym nie była zgodna z deklaracją powierzchni działki rolnej, tj. części działek nr [...], nr [...] nie były użytkowane rolniczo (silne zadrzewienia, zakrzaczenia). Ponadto, według WSA, zasadnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej pierwotnie deklarowanych działek rolnych ZC, ZB w ramach wariantu 4.1 oraz działek YY, ZA w ramach wariantu 5.1.

49 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor ARiMR zaskarżając ten wyrok w całości.

50 Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wyrokowi temu zarzucił:

51 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (skardze kasacyjnej oczywiście omyłkowo wskazano "k.p.a.") naruszenie prawa materialnego w tym:

52 a) przepisu § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił przy orzekaniu konieczności zastosowania zasad związanych z ustaleniem warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisów określonych w załączniku numer 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie pakietów 3 i 4 poprzez ocenę stanu faktycznego w oderwaniu od norm i wymogów określonych tymi przepisami i przyjęcie, że skarżąca wykonywała działalność rolniczą w okresie do [...]maja 2014 r.,

53 b) przepisów określonych w załączniku numer 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie pakietów 3 i 4 poprzez ocenę stanu faktycznego w oderwaniu od norm i wymogów określonych tymi przepisami i przyjęcie, że skarżąca wykonywała działalność rolniczą w okresie do [...]maja 2014 r.;

54 2) podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(skardze kasacyjnej oczywiście omyłkowo wskazano "k.p.a.") naruszenie przepisów postępowania w tym:

55 a) art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, jako naruszających prawo w konsekwencji uznania, że organ naruszył przepisy art. 7, 77, 80 k.p.a., nie dokonując zebrania całego materiału dowodowego, nie dokonując wszechstronnego rozważenia tego materiału dowodowego, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadami doświadczenia życiowego logicznego rozumowania. W ocenie Sądu organ dokonał oceny w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego w sprawie,

56 b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd umieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazówek, co do dalszego postępowania,

57 b) art. 145 § 1 ust 1 lit, a/ p.p.s.a albowiem uznano, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

58 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

59 B. K. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo strony z [...]września 2011 r. zatytułowane "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało wniesione po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.).

60 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

61 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

62 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

63 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

64 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

65 Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych.

66 Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie trzeba podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

67 Uwzględniając powyższe trzeba przypomnieć, że w sprawie zakończonej decyzją poddaną kontroli Sądu pierwszej instancji jedynym powodem odmowy przyznania B. K. wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 r. było ustalenie, że skarżąca na dzień [...]maja 2014 r. nie posiadała zadeklarowanych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb R., gm. R.. Tym samym, jak dalej stwierdził organ, program rolnośrodowiskowy nie mógł być realizowany na tych działkach, zatem nie został spełniony warunek otrzymania płatności rolnośrodowiskowych określony w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (s. 20 zaskarżonej decyzji).

68 Sąd pierwszej instancji badając sprawę w granicach w jakich czynił to organ stwierdził natomiast, że ustalenia w zakresie w jakim organ uznał, że B. nie posiadała ww. działek są wadliwe.

69 Odnosząc się w związku z tym do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny.

70 Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz. UE L Nr 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608 ze zm.), dalej: "rolnik", jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanych dalej: "działki rolne", wynosi co najmniej 1 ha.

71 Chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego (lub nieposiadania) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że dla oceny ewentualnego posiadania samoistnego przez skarżącą spornej nieruchomości należało brać pod uwagę wszelkie okoliczności determinujące jej zachowania.

72 Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nieprzekonujące są wywody organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, a dotyczące: braku działań rolniczych podejmowanych przez skarżącą na gruncie przed [...]maja 2014 r., skoro grunt ten stanowią łąki, braku zadeklarowania działek [...] i [...], skoro brak ten został skorygowany (co jest dopuszczalne przez obowiązujące przepisy), sposobu postępowania przez skarżącą z działkami [...],[...],[...] czy [...], skoro grunty te nie są objęte rozpoznawaną sprawą, pierwotnego oświadczenia skarżącej, dotyczącego użytkowania spornych gruntów od [...]czerwca 2014 r. w świetle późniejszego sprostowania tej kwestii, a także ustaleń wskazujących np.: na podejmowanie prac polowych na działkach [...] i [...] przed [...]maja 2014 r., okoliczności naliczenia czynszu za bezumowne korzystanie z tych działek, skoro czynsz taki został jednak naliczony.

73 Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca władała faktycznie nieruchomością, czego wyrazem było np. wykonywanie na spornych działkach prac polowych, takich jak: obcinanie gałęzi, zbieranie kamieni, śmieci, folii, usuwanie starych pni, szukanie kamieni wyznaczających działkę.

74 Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie stanowi to czynności stricte rolniczych, ale niewątpliwie również przyczynia się do utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, a zatem istnieją podstawy by przyjąć, że skarżąca wypełniła przesłanki faktycznego posiadania spornych gruntów, a dodatkowo z akt sprawy wynika, że także przed [...]maja 2014 r. zleciła wykonanie na spornych działkach ekspertyzy ornitologicznej.

75 Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a w zw. art. 80 k.p.a. ponieważ, jak słusznie wskazał WSA, naruszenie przez organ przepisów postępowania było zdeterminowane przez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo należy podkreślić, że WSA wyraźnie wskazał, że to ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona przez organy wadliwie.

76 Wady postępowania przed organami administracji nie dotyczą zatem etapu gromadzenia materiału dowodowego, ale jedynie jego oceny.

77 W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych.

78 Takie stanowisko w omawianej kwestii prezentował wielokrotnie w swoich w wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 tej ustawy regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, Lex nr 1244887).

79 W tym kontekście bezpodstawnie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie przez organy art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ przeniesienie ciężaru dowodu na stronę postępowania oznacza, że niezasadne jest wskazywanie przez WSA na naruszenie tych przepisów k.p.a., które nakładają na organ obowiązek inicjatywy dowodowej. Jak już bowiem powiedziano, przywołane przepisy ustawy o płatnościach wyłączyły bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stosowanie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dlatego w sprawie nie można było zarzucić organom prowadzącym postępowanie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Mimo to, w ocenie NSA wskazana wada uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro WSA uznał, iż materiał dowodowy został prawidłowo zebrany. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

80 Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd umieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazówek, co do dalszego postępowania.

81 W istocie, przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia wskazań, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Wskazania, co do dalszego postępowania powinny być konkretne i sformułowane w taki sposób, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz by doszło w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem.

82 Co do zasady przyjmuje się zatem, że wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba się tylko domyślać, tego bowiem rodzaju uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił dotychczasową decyzję. (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13).

83 Należy jednak pamiętać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jako przepis postępowania, w myśl art. 174 pkt 2 tej ustawy, może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzecznictwo ukształtowało powszechnie aprobowany i trafny pogląd, że jeżeli z treści motywów rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika w czym sąd upatruje wadliwość uchylanego aktu prawnego, to brak rozbudowanych, a nawet odrębnych wskazówek co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07).

84 Nie ma wątpliwości, że uchylając zaskarżony wynik kontroli Sąd I instancji miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wskazówki, co do dalszego postępowania oraz jasno wyrazić swoje stanowisko, które zarzuty skarżącej nie były trafne. Z tego obowiązku WSA wywiązał się przyznając organowi rację w niektórych kwestiach oraz wyrażając wyraźne stanowisko w spornym zakresie spełniania przez beneficjenta wymogów przewidzianych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. WSA wprost zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma obowiązek uwzględnić przedstawioną przez Sąd argumentację.

85 Organ nie może mieć zatem uzasadnionej niepewności w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd I instancji uchylił dotychczasową decyzję.

86 Skoro WSA jednoznacznie wskazał w czym upatruje wadliwość uchylanej decyzji to brak szczegółowych wskazówek, co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającym uchylenie wyroku. Wytyczne co dalszego postępowania nie oznaczają, że Sąd ma obowiązek sporządzenia planu czynności postępowania, jakie organ ma podjąć (np. w zależności od możliwego zachowania strony w postępowaniu). To organ, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, na decydować, jakie czynności postępowania powinien podjąć w celu zastosowania się do oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.

87 Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.