Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., II GSK 1627/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., II GSK 1627/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (autor uzasadnienia) sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 733/15 w sprawie ze skargi P K na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P K na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego V.S.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę P K (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym (brak tablicy kierunkowej) ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, na podstawie art. 92a ust.1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej: u.t.d., oraz lp. 2.5. zał. nr 3 do tej ustawy.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

5 WSA w Rzeszowie uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że wobec bezspornej okoliczności, że pojazd skarżącego nie był wyposażony w tablice kierunkowe, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy tablica informacyjna jest częścią wyposażenia i oznakowania pojazdu, czy też stanowi element warunków technicznych pojazdu.

6 W ocenie Sądu I instancji z uwagi na nieprecyzyjne uregulowania zawarte w § 18 oraz § 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, należy odwołać się do załączników u.t.d., które stanowią integralną cześć tej ustawy. W załączniku nr 3 ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. W związku z powyższym, zgodnie z regułami wykładni zarówno językowej, jak i logicznej, należy uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy warunkami technicznymi a wyposażeniem autobusu, a dał temu wraz w załączniku u.t.d. nr 3 pod l.p.2.5. dokonując odpowiedniego zróżnicowania w zakresie wysokości kary za poszczególne naruszenia. W l.p.2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazano wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, za co przewidziano karę 5.000 zł, natomiast w lp. 2.5.2. załącznika przewidziano karę za wykonywanie przewozu, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów – 2.000 zł.

7 WSA zwrócił uwagę, że art. 92a u.t.d. określa odpowiedzialność administracyjnoprawną podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność jest skarżący prowadzący działalność gospodarczą. Wskazana odpowiedzialność ma charakter obiektywny, a powstaje w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i nie zależy od tego, kto prowadził pojazd.

8 Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

9 1) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d., oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia autobusu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, że wyposażenie takie decyduje o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu;

10 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie lp. 2.5.1 ww. załącznika nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1 załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną P K wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

14 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

15 Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie NSA ma ona usprawiedliwione podstawy prawne.

16 W zarzutach kasacyjnych Inspektor podnosi naruszenie art. 66 ust. 1 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, że warunki techniczne pojazdu nie obejmują wymaganego przez prawo wyposażenia autobusu, w sytuacji gdy warunki takie są wprost określone przez te przepisy. Równocześnie Inspektor wskazuje na naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b/, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w połączeniu z właściwymi częściami załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia kary za brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, skoro takie tablice są częścią warunków technicznych.

17 W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

18 W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

19 Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

20 Jak trafnie wskazuje Inspektor wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną. Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami.

21 W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia.

22 W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus.

23 W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.

24 Podobne stanowisko zajął NSA między innymi w wyrokach: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; i z 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14, tym samym można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie.

25 Mając powyższe na uwadze, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

26 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.

ZDANIE ODRĘBNE

27 Zdanie odrębne sędziego Zbigniewa Czarnika

28 Nie podzielam stanowiska Sądu II instancji zarówno, co do rozstrzygnięcia i uzasadnienia.

29 W mojej ocenie skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie powinna być uwzględniona. Uważam, że w rozpoznawanej sprawie Sąd II instancji wadliwie przyjął, że tablica kierunkowa, w którą ma być wyposażony autobus regularnej komunikacji publicznej jest elementem określającym warunki techniczne tego pojazdu. Moim zdaniem stanowi ona jego wyposażenie, a to oznacza, że brak takiej tablicy jest naruszeniem przepisów, które powinno pociągać odpowiedzialność na podstawie pkt 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., a więc w wysokości 2.000 złotych, gdyż brak takiej tablicy powinien być kwalifikowany jako niespełnienie warunków w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, a nie jako naruszenie, które pociąga za sobą odpowiedzialność w wysokości 5.000 złotych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków technicznych ze względu na wykonywany przewóz regularny (pkt 2.5.1.).

30 Stanowisko takie jest odmienne od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie, np. w wyrokach z dnia 24 listopada 2011 r., II GSK 1173/10; z dnia 17 września 2014 r., II GSK 904/13; z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1100/14, z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14; z dnia 10 września 2015 r., II GSK 1620/14, jednak na rzecz innego rozumienia braku tablicy kierunkowej w autobusie wykonującym regularny przewóz publiczny przemawiają następujące argumenty.

31 Ustalenie znaczenia pojęcia warunków technicznych jakie powinny spełniać pojazdy musi wychodzić, jak to trafnie w orzecznictwie wskazano z treści art. 66 ust. 1 p.r.d. Jednak nie można zgodzić się z założeniem, że rozdział zatytułowany "warunki techniczne pojazdów", obejmuje wszystkie parametry związane z budową, wyposażeniem i ich utrzymaniem. Gdyby tak było, to ustawodawca nie rozróżniałby wysokości sankcji na gruncie przepisów u.t.d. Skoro jednak to czyni, to przyjąć należy, że warunki techniczne i wyposażenie, to różne kategorie techniczne (części składowe pojazdu), ale przede wszystkim różne kategorie prawne, skoro są z nimi łączone różne kary.

32 Ponieważ u.t.d. oraz p.r.d. nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r. Akt ten wydany na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. określa warunki techniczne oraz zakres niezbędnego wyposażenia pojazdu. Zatem już na etapie delegacji ustawowej dla ministra wydającego rozporządzenie jednoznacznie rozróżniono warunki techniczne i wyposażenie. Z tego powodu niedopuszczalna jest sytuacja, w której warunki techniczne są pojęciem interpretowanym szerzej niż by to było możliwe.

33 Pojawienie się w treści rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. niekonsekwencji terminologicznej nie uprawnia do takiej wykładni § 18 ust. 1 pkt 13 tego aktu, w myśl której boczna tablica kierunkowa jest warunkiem technicznym autobusu. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r. reguluje warunki techniczne i niezbędne wyposażenie pojazdu, bo to wynika z jego tytułu. Wprawdzie treść tego aktu nie jest precyzyjna w rozróżnianiu tych dwóch kategorii prawnych, jednak nie znaczy to, że na jej gruncie takie rozróżnienie nie jest możliwe. Warto zauważyć, że w tej treści pojawiają się w ogóle pojęcia, co do których należy dokonać kwalifikacji ze względu na zakres (tytuł) rozporządzenia. Dla przykładu dział II został opatrzony tytułem "Wymiary, masa i naciski osi pojazdu" bez wyraźnego powiązania z warunkami technicznymi, zatem już w tym zakresie pojawia się wątpliwość, co do sposobu językowego ujęcia regulowanej materii.

34 Skoro tak jest, to przyjąć należy, że ustalanie treści i zakresu pojęcia warunków technicznych pojazdów musi wychodzić nie tylko od wewnątrzsystemowej wykładni samego rozporządzenia, ale przede wszystkim od semantycznego ustalenia znaczenia takiego terminu w powiązaniu z zawartą tam regulacją.

35 Na gruncie językowym warunki to czynniki wyznaczające zaistnienie określonego zdarzenia, właściwości, cechy czy stanu rzeczy. Warunki techniczne to właściwości jakie w procesie wytworzenia, szeroko ujętej pracy ludzkiej, uzyskuje określony przedmiot (rzecz) ze względu na różne parametry, np. przeznaczenie, bezpieczeństwo itp. Wychodząc z takiej perspektywy językowej warunki techniczne pojazdu to te właściwości, które decydują o parametrach technicznych, które gwarantują spełnienie przez pojazd warunków związanych z bezpiecznym korzystaniem z tego rodzaju rzeczy w zależności od rodzaju funkcji, które ma on spełniać. Inaczej rzecz ujmując, są to konieczne właściwości do bezpiecznego użytkowania pojazdu określone na minimalnym poziomie ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Wszystko inne, co jest częścią pojazdu musi być traktowane jako wyposażenie. W kontekście tych uwag boczna tablica kierunkowa w autobusie nie jest związana z tak rozumianymi właściwościami pojazdu, a przez to nie może być warunkiem technicznym w rozumieniu pkt 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jest ona jednym z elementów informujących pasażera o kierunku kursu i tylko taka jest jej rola.

36 Poza tym, skoro załącznik nr 3 w pkt 2.5.1. i 2.5.2. dokonuje wyraźnego rozróżnienia kary za naruszenie warunków technicznych pojazdu i wyposażenia, to przy braku jednoznacznej, legalnej definicji tych pojęć wykładnia ich treści musi brać pod uwagę wysokość dolegliwości za ich naruszenie. Na gruncie art. 2 Konstytucji RP nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ dokonuje rozszerzającej wykładni pojęcia warunków technicznych pojazdów, obejmując tym zakresem elementy wyposażenia, zwłaszcza że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie językowo posługuje się pojęciem wyposażenia. Temu terminowi nie można nadawać treści poprzez rozszerzające rozumienie terminu warunki dodatkowe, który pojawia się w tytule rozdziału 5 tego aktu, bo warunki dodatkowe to także w zakresie wyposażenia o jakim stanowi § 18 ust. 1.