Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r., II GSK 1617/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2021 r., II GSK 1617/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 124/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 8 maja 2018r., sygn. akt III SA/Kr 124/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie: Dz.U. 2019r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący", "SPZLO") i uchylił decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie (dalej też: "organ", "Dyrektor Małopolskiego OW NFZ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2017r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, orzekając o kosztach postępowania.

3 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie działając na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1938, zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014r., poz. 1980 ze zm.), ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej udzielane w warunkach ambulatoryjnych i w miejscu zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy na obszarze zabezpieczenia powyżej 50 tyś. świadczeniobiorców w zakresie uzupełnionym, na obszarze [...],[...],[...],[...], na okres od 1 października 2017r. do 30 czerwca 2021r.

4 W ww. ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy przypadający od 1 października 2017r. do 31 grudnia 2017r. oraz maksymalną liczbę umów (jedną umowę). Do konkursu zgłoszono dwie oferty: [...], ul. [...],[...] oraz [...] Sp. z o.o. sp.k., ul. [...],[...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania do zawarcia umowy została wybrana [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...]. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie.

5 Strona wniosła odwołanie.

6 Decyzją z [...] października 2017r., nr [...] Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie oddalił odwołanie.

7 Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

9 W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ocena ofert w przedmiotowym postępowaniu została dokonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowa z 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016r., poz. 1372) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 września 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 86 ze zm.). Podkreślił, że po przeprowadzonych negocjacjach Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy przy wsparciu systemu informatycznego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego, zgodnie z treścią ogłoszenia o postępowaniu konkursowym. W rankingu tym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Organ podkreślił, że protokół końcowy z negocjacji określa ostateczne stanowiska stron, ale dopiero uzgodnienie końcowych stanowisk ze wszystkimi oferentami, zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, stanowi podstawę do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki wprost przekładają się na ilość wybranych oferentów i stanowią podstawę do zawarcia umów. Następnie organ wskazał, że postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślił, że liczba umów zdeterminowana jest przez kwotę określoną w ogłoszeniu o postępowaniu jako wartość zamówienia wynosząca nie więcej niż konkretnie podana w nim kwota. W przedmiotowym postępowaniu kwota ta wyniosła [...] zł na okres rozliczeniowy przypadający od 1 października 2017r. do 31 grudnia 2017r. [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] złożyła ofertę o wartości [...] co wyczerpało całą kwotę zamówienia wskazaną w ogłoszeniu postępowania. Zdaniem organu, oferta odwołującego po ocenie merytorycznej nie miała możliwości zajęcia wyższego miejsca w rankingu końcowym. Oferta, która zajęła pierwsze miejsce w rankingu końcowym uzyskała [...] punkty, a oferta skarżącego drugie miejsce z łączną punktacją [...]. Odnosząc się do przesłanek unieważnienia podkreślił, że podlegają one ocenie na etapie trwającego postępowania, nie zaś po jego rozstrzygnięciu. W postępowaniu wpłynęło bowiem więcej ofert niż jedna, oferty wszystkich uczestników postępowania nie zostały odrzucone, nie zaistniała również okoliczność wskazująca na złożenie oferty ocenionej jako najkorzystniejszej, której kwota przewyższyła kwotę, którą Fundusz przeznaczył na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu. Nadto w postępowaniu nie zaistniała żadna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Organ wskazał, że zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej udzielane w warunkach ambulatoryjnych i w miejscu zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy na obszarze zabezpieczenia powyżej 50 tyś. świadczeniobiorców w zakresie uzupełnionym zostało wstrzymane na cały okres postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2017r. Wskazał, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej została zawarta w dniu [...] października 2017r., z mocą jej obowiązywania od 1 października 2017r. do 30 czerwca 2021r., co jest zgodne z okresem obowiązywania umowy określonym w ogłoszeniu o postępowaniu nr [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zgody na otwarcie filii, wskazał, że strony umowy mogą ustalić konieczność zorganizowania dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów. Wskazał ponadto, że przedmiot zamówienia został opisany w sposób nie budzący wątpliwości, jednoznaczny, wyczerpujący nie utrudniający uczciwej konkurencji. Zaznaczył, że stwierdzenie nieważności zmiany umowy nie ma wpływu na prawidłowość prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zakończyło się z chwilą jego rozstrzygnięcia. Ponadto kwota, którą [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] otrzymała w następstwie otwarcia dodatkowego miejsca udzielania świadczeń nie stanowi kwoty, która została określona w ogłoszeniu, gdyż utworzenie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń nastąpiło już po rozstrzygnięciu konkursu ofert.

10 Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 maja 2018r., WSA w Krakowie stwierdził, że przy wydawaniu przez organ rozstrzygnięć, doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego - zasady równego traktowania oraz zasady uczciwej konkurencji. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie poprzez zbyt ogólnikowy opis przedmiotu zamówienia, bez podania w nim wszystkich warunków mających wpływ na kalkulację cenową, w tym związanych również z wykorzystaniem filii na poczet realizacji przedmiotu zamówienia i świadczenia usług medycznych, wykorzystaniem personelu medycznego, ceny poszczególnych świadczeń medycznych z wykorzystaniem tego personelu, doszło do naruszenia art. 140 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji do potencjalnej możliwości naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów i zasady uczciwej konkurencji w postępowaniu konkursowym. Według WSA poprzez niedookreślenie warunków w opisie przedmiotu zamówienia i ograniczenie się jedynie do wskazania, że wartość przedmiotu zamówienia nie może być większa niż [...] zł doszło do wyboru oferty, której realizacja doprowadziła de facto do zawarcia umowy przewyższającej wielkość określoną w opisie przedmiotu zamówienia, bowiem bezpośrednio po ogłoszeniu wyników konkursu, a jeszcze przed zawarciem umowy doszło do modyfikacji warunków zamówienia. WSA podniósł, że z analizy akt wynika, że odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert zostało złożone przez skarżącego [...] września 2017r., decyzja organu oddalająca to odwołanie została wydana [...] października 2017r., natomiast umowa została podpisana [...] października 2017r., z mocą jej obowiązywania od 1 października 2017r. do 30 czerwca 2021r., natomiast decyzja organu, wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, [...] grudnia 2017r., a więc już po podpisaniu umowy z wybranym w drodze konkursu oferentem. Zdaniem WSA zestawienie tych dat wskazuje, że doszło do naruszenia postanowień art. 154 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, doszło do zmiany warunków umowy poprzez zwiększenie środków finansowych przeznaczonych na otwarcie dodatkowego ambulatorium, mieszczącym się na obrzeżach obszaru zabezpieczenia. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że na realizację świadczeń [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] otrzymała kwotę [...] zł., co przewyższa zaplanowaną przez NFZ kwotę na realizację przedmiotowych świadczeń o [...] zł. W opinii WSA decyzja o utworzeniu filii i przeznaczeniu na nią dodatkowych środków finansowych wprawdzie zapadła już po rozstrzygnięciu, lecz w trakcie negocjacji prowadzonych pomiędzy jednym z oferentów, Wojewodą Małopolskim i Dyrektorem MOW NFZ a więc w trybie nieznanym ustawie.

11 W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a w razie nie uwzględnienia ww. wniosku, z ostrożności procesowej, o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi strony skarżącej i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

13 I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

14 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi wykraczających poza zakres sprawy administracyjnej, a dotyczących cywilnoprawnych działań dyrektora państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną, niebędącej organem administracyjnym, poprzez wyjście poza kompetencje sądu administracyjnego i orzekanie w sprawie właściwej dla sądu cywilnego tj.:

15 a) merytoryczne rozpoznanie zarzutów dotyczących opisu przedmiotu zamówienia zawartego w ogłoszeniu o postępowaniu, w zakresie naruszenia art. 140 ustawy o świadczeniach, podczas gdy ogłoszenie o postępowaniu nie jest sporządzane przez komisję konkursową w toku postępowania konkursowego (nie jest czynnością komisji), tylko przez organ odwoławczy, niedziałającego w tym przypadku jako organ administracji, lecz jako dyrektor państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną, nadto ww. ogłoszenie nie stanowi także decyzji administracyjnej, ani innego aktu poddającego się kontroli sądowo administracyjnej,

16 b) merytoryczne rozpoznanie zarzutów dotyczących utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów (udzielania świadczeń) w aneksie do zawartej z oferentem, wyłonionym w drodze konkursu ofert, umowy cywilnej, w zakresie naruszenia art. 154 ustawy oświadczeniach, podczas gdy zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się, co do zasady, przepisy kodeksu cywilnego oraz zgodnie z art. 157 ustawy o świadczeniach do zmiany umowy nie stosuje się przepisów o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

17 - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż to na podstawie nieuprawnionego i błędnego rozpoznania ww. zarzutów, wejścia przez Sąd w kompetencje sądu cywilnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu oraz decyzję ją poprzedzającą, co doprowadziło to błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i a) p.p.s.a.;

18 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic sprawy administracyjnej wyznaczonej przez art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach tj. wydanie wyroku na podstawie okoliczności, które miały miejsce jeszcze przed rozpoczęciem postępowania konkursowego (sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia przez Dyrektora Funduszu, niedziałającego jako organ administracji w tym przypadku) oraz już po zakończeniu postępowania konkursowego (utworzenie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń na podstawie umowy cywilnej), a które to nie dotyczyły weryfikacji przez organ zgodności postępowania komisji konkursowej z przepisami prawa i zasadami przeprowadzania postępowania konkursowego, mimo iż z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego po wniesieniu odwołania od wyników konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego, co spowodowało, iż ocenie Sądu podlegała w znacznej części sprawa cywilna, a nie administracyjna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd rozstrzygnął sprawę w granicach sprawy administracyjnej wyznaczonej przez art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie znalazłby podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i a) p.p.s.a. i tym samym nie uchyliłby zaskarżonej decyzji organu oraz decyzji ją poprzedzającej;

19 Na wypadek zaś nieuwzględnienia ww. zarzutów, z ostrożności procesowej podniósł także poniższe zarzuty procesowe dotyczące naruszenia:

20 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania tj. w szczególności:

21 a) niewskazanie w wyroku czy Sąd uznał i na jakiej podstawie, że przed ogłoszeniem postępowania konkursowego (opisem przedmiotu zamówienia) znana była Funduszowi okoliczność, iż po rozstrzygnięciu konkursu ofert zaistnieje potrzeba powstania dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów (udzielania świadczeń), co powoduje iż organ może tylko domyślać się motywów wyroku, co utrudnia nie tylko formułowanie zarzutów kasacyjnych, ale i utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia,

22 b) niewskazanie w wyroku czy Sąd uznał i na jakiej podstawie, że przed złożeniem oferty w postępowaniu pozostali oferenci, w tym oferent wybrany do zawarcia umowy, posiadali informację, iż po rozstrzygnięciu konkursu ofert zaistnieje potrzeba powstania dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów (udzielania świadczeń), a mimo to stwierdzenie w wyroku, że stworzenie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń naruszyło zasadę równego traktowania oferentów, co powoduje iż organ może tylko domyślać się motywów wyroku, co utrudnia nie tylko formułowanie zarzutów kasacyjnych, ale i utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia,

23 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 t.j., dalej: "k.p.a."), poprzez dokonanie oceny części stanu faktycznego sprawy sprzecznej z materiałem dowodowym zgromadzonym i dopuszczonym w toku postępowania przed organem, tj.:

24 a) pominięcie faktu, iż w opisie przedmiotu zamówienia (ogłoszeniu o postępowaniu) znajduje się odesłanie do treści Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, dalej jako "Zarządzenie 71", z którego § 8 ust. 4 wynika możliwość utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów i zwiększenia w tym zakresie wartości umowy;

25 b) błędne przyjęcie, że na etapie tworzenia opisu przedmiotu zamówienia (ogłaszania postępowania konkursowego) Fundusz winien był zawrzeć w tymże opisie szczegółowe warunki dotyczące wykorzystania "filii" na poczet przedmiotu zamówienia, mimo iż z akt administracyjnych wynika, że konieczność utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów powstała już po zakończeniu postępowania konkursowego tj. po jego rozstrzygnięciu w dniu [...] września 2017 roku, a tym samym nie jest możliwe antycypowanie przez Fundusz wyniku postępowania i okoliczności w związku z tym powstałych, a umożliwiających stworzenie w umowie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń;

26 c) błędne przyjęcie, że "doszło do wyboru oferty, której realizacja doprowadziła de facto do zawarcia umowy przewyższającej wielkość określoną w opisie przedmiotu zamówienia", podczas gdy z akt sprawy administracyjnej wynika, że w postępowaniu konkursowym została wybrana oferta o wartości niższej niż wartość zamówienia wskazana w ogłoszeniu o postępowaniu, na taką też kwotę została zawarta umowa z oferentem, który wygrał przedmiotowe postępowanie, a która to została następnie aneksowana, tworząc dodatkowe miejsce przyjmowania pacjentów;

27 d) błędne ustalenie, że utworzenie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń w aneksie do umowy miało jakikolwiek wpływ na sporządzanie ofert, w tym kalkulację cenową, wykorzystanie personelu medycznego etc., gdyż kwestia utworzenia tego miejsca powstała już po rozstrzygnięciu konkursu ofert i wymagała zwiększenia ilości personelu medycznego w aneksie do umowy, co wynika z akt postępowania administracyjnego;

28 - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. tj. wydanie orzeczenia w oparciu o okoliczności prawdopodobnie domniemane przez Sąd, a nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a także wyciągnięcie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, iż organ naruszył art. 140 i 141 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji uznania "potencjalnej możliwości naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów i zasady uczciwej konkurencji w postępowaniu konkursowym" (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach), a to zaś doprowadziło do nieprawidłowego uchylenia obu decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.;

29 II. Naruszenie prawa materialnego tj.:

30 1) art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie ich błędnej wykładni przez Sąd, to jest uznanie, że przedmiotem kontroli administracyjnoprawnej organu są działania podejmowane przed rozpoczęciem postępowania konkursowego, których to nie podejmowała komisja konkursowa, ani organ administracyjny, lecz Dyrektor Funduszu (jako państwowej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną) oraz okoliczności powstałe po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, niezwiązane z działaniem komisji konkursowej oraz prowadzonym przez nią postępowaniem konkursowym, a odnoszącymi się do zawartej umowy cywilnej i utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów, po rozstrzygniętym postępowaniu konkursowym, mimo iż przepisy te określają, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego po wniesieniu odwołania od wyników konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest weryfikacja rozstrzygnięcia konkursu pod kątem ewentualnego naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego;

31 2) art. 154 ust. 2 i art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie jego błędnej wykładni przez Sąd, to jest uznanie, że zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z wyłonionym w drodze konkursu oferentem możliwe jest dopiero po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo iż już z literalnego brzmienia tych przepisów wynika, że tylko wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia, zaś decyzja Dyrektora Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega wyłącznie natychmiastowemu wykonaniu, brak zaś w tych przepisach dyspozycji wstrzymania się z zawarciem umowy w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

32 3) art. 146 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy o świadczeniach w zw. z § 8 ust. 4 Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, dalej jako "Zarządzenie 71" w zw. z art. 155 ustawy o świadczeniach, poprzez ich niezastosowanie i orzeczenie, że utworzenie dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów nie może być dokonane po zawarciu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a winno być przewidziane jeszcze przed ogłoszeniem o postępowaniu konkursowym, mimo iż zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 10 i 2 to Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Warunki te zostały określone w Zarządzeniu 71, z którego § 8 ust. 4 wynika, iż możliwe jest zorganizowanie dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów, co stanowi podstawę do zmiany umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do której zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach stosuje się przepisy kodeksu cywilnego;

33 4) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że naruszeniem zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji w postępowaniu konkursowym jest utworzenie dodatkowego miejsca udzielania świadczeń w umowie cywilnej zawartej z wybranym uprzednio, w zakończonym postępowaniu konkursowym, oferentem podczas gdy:

34 a) zasada równości, wyrażona w art. 134 ustawy o świadczeniach stosowana jest w trakcie postępowania konkursowego, na co wskazuje treść tego przepisu: "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji "

35 b) żaden z oferentów na etapie składania oferty w postępowaniu konkursowym, ani w trakcie jego trwania, nie posiadał informacji o konieczności utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów, gdyż nie posiadała ich sama komisja konkursowa (a także w ogóle Fundusz), a to z uwagi na fakt, iż okoliczność ta powstała po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, które nastąpiło zgodnie z literalnym brzmieniem art. 151 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach po ogłoszeniu przez komisję konkursową o rozstrzygnięciu postępowania;

36 c) każdy wyłoniony w toku postępowania konkursowego oferent, z którym zawierana byłaby umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, miałby możliwość utworzenia dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów, zgodnie z § 8 ust. 4 Zarządzenia 71, a możliwość taka została zawarta w opisie przedmiotu zamówienia w odesłaniu do treści Zarządzenia 71.;

37 5) art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że wybranie w postępowaniu konkursowym oferty droższej niż złożonej przez stronę skarżącą jest niezgodne z prawem, podczas gdy jak wynika z art. 148 ustawy o świadczeniach kryterium ceny nie jest jedynym kryterium podlegającym ocenie.

38 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg. norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

39 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

40 Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

41 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

42 W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i prawa materialnego i to zarówno przez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

43 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zawarte nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

44 W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarte w pkt I ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

45 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

46 Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie.

47 Natomiast zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015r., sygn. II GSK 470/14; 18 listopada 2016r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16; 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/160). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu I instancji wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

48 Ponadto z treści zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanego w pkt I ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej w istocie wynika, że za jego pomocą organ próbuje podważyć zaaprobowaną przez Sąd I instancji podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz polemizuje ze stanowiskiem WSA, co do wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Polemika ta nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013r., sygn. akt II FSK 358/12). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ewentualna wadliwość stanowiska Sądu nie może być zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020r., sygn. akt II GSK 682/18).

49 Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego sformułowane w pkt I. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej.

50 Na wstępie wyjaśnić należy, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. mógłby stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdyby Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 20 września 2019r., sygn. akt II OSK 2647/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011r., sygn. akt II GSK 858/10; 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11; 7 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2374/11) do czego zmierza skarżący kasacyjnie organ wskazując na dokonanie oceny części stanu faktycznego sprawy sprzecznej z materiałem dowodowym zgromadzonym i dopuszczonym w toku postępowania przed organem. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez kasatora. WSA odniósł się do istoty sprawy, dokonując oceny legalności stanowiska organów administracji w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powoduje to nieskuteczność zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wskazany przez kasatora.

51 Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

52 Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", oznacza to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Ponadto, jak już wskazywano, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można rozważać wówczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 1 i art. 2 p.p.s.a. wskazują, iż kontrola ta dotyczy spraw administracyjnych do rozpoznawania których powołane są sądy administracyjne. Zgodnie też z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przy czym obowiązek Sądu do zastosowania dyspozycji tego przepisu zachodzi w sytuacji ustalenia, że poza zaskarżonym aktem lub czynnością konieczne jest jeszcze wzruszenie innych aktów (czynności) organów administracji jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i w jej granicach.

53 Nieusprawiedliwione są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt I. ppkt 1) - 4) petitum skargi kasacyjnej.

54 Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia Sądu drugiej instancji.

55 Niezasadne są zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 i ust. 6 i art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach - pkt II. ppkt 1) i ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej.

56 Wskazać należy, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest dwuetapowe. W etapie pierwszym, niemającym charakteru postępowania administracyjnego, Komisja konkursowa dokonuje wyboru ofert spełniających określone wymogi i gwarantujących najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej i zawarcia z wybranym oferentem (oferentami) umowy (umów) o świadczenie usług opieki zdrowotnej. Rozstrzygnięcie tego postępowania przez Komisję nie jest decyzją administracyjną, a jest wyborem najkorzystniejszej oferty (ewentualnie ofert).

57 W etapie drugim natomiast, sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia Komisji zmienia swój charakter i staje się sprawą administracyjną, w której stosuje się przepisy k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie odwołań od rozstrzygnięć Komisji konkursowej nie jest kontynuacją postępowania konkursowego, choć pozostaje z nim w funkcjonalnym związku (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 713/13, Lex nr 1481832). Dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ - po rozpatrzeniu odwołania wydaje - stosownie do art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007r., sygn. akt II GSK 54/07, LEX nr 338445).

58 Rolą organu administracyjnego w tej sprawie po złożeniu odwołania jest dokonanie kontroli "rozstrzygnięcia postępowania" w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej), a więc konkursu ofert (art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) z punktu widzenia zachowania "zasad przeprowadzania postępowania sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej" (art. 152 ust. 1 ustawy), w celu weryfikacji ewentualnego naruszenia interesu prawnego odwołującego się, który wyznacza zakres kontroli administracyjnej rozstrzygnięcia konkursowego (por. m.in. wyrok NSA z 25 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1317/15), a to wymaga skontrolowania prawidłowości zastosowania w sprawie ustawowych zasad przeprowadzania konkursu, (por. m.in. wyrok NSA z 8 maja 2013r., sygn. akt II GSK 254/12).

59 Dodać też należy, że postępowanie administracyjne wszczynane wniesionym odwołaniem służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012r. o sygn. akt II GSK 121/12).

60 Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wynika obowiązek zapewnienia, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Z kolei w art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach została wyrażona zasada jawności ofert i umów. Kolejną zasadą postępowania jest zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert lub rokowań (art. 139 ust. 1), obowiązek publikowania ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 3). Powyższym zasadom czynić zadość muszą kolejne czynności Funduszu podejmowane w ramach tego postępowania, w tym sposób opisania przedmiotu zamówienia (art. 140, art. 141 ustawy).Zasadę równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji należy więc rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Inaczej rzecz ujmując zasada równego traktowania wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących.

61 Zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem wniesionym przez skarżącego stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy.

62 W ogłoszonym [...] sierpnia 2017r. postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie podał wartość zamówienia na kwotę nie większą niż [...]zł na okres rozliczeniowy przypadający od 1 października 2017r. do 31 grudnia 2017r. oraz maksymalną liczbę umów (jedną umowę). Podkreślić należy, że zarówno kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców muszą obowiązywać nie tylko wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, ale również muszą być określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń. Wynika to wprost z art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję (art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy). Opis przedmiotu zamówienia jest uprawnieniem oraz obowiązkiem zamawiającego i należy do czynności związanych z przygotowaniem postępowania. Opisanie przedmiotu zamówienia "w sposób jednoznaczny i wyczerpujący" oznacza, że opis przedmiotu zamówienia musi mieć tylko jedno znaczenie (musi być rozumiany jednakowo przez wszystkich zainteresowanych ubieganiem się o udzielenie zamówienia) i nie może budzić wątpliwości. Zamawiający musi używać do opisu zamówienia określeń stosowanych i używanych w dziedzinie, której przedmiot zamówienia dotyczy, i zrozumiałych dla wszystkich, którzy trudnią się tą działalnością. Musi też uwzględniać wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, w tym również umożliwić wykonawcom obliczenie ceny oferty z uwzględnieniem wszystkich czynników (elementów) mających wpływ na wysokość ceny (Iwona Kowalska-Mańkowska Komentarz do art.140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, System Informacji Prawnej LEX). Poszanowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oznacza, że każda oferta musi być oceniona wyłącznie na podstawie określonych kryteriów, znanych uczestnikom w chwili ogłoszenia konkursu i nie zmienionych w toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1585/15, LEX nr 2294167). Przypomnieć też należy, że postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niejasne sformułowania zapisów dotyczących warunków dodatkowo ocenianych w odniesieniu do wymagań dotyczących personelu powodowały, że mogły być one różnie odczytywane przez poszczególnych świadczeniodawców. Brak informacji o wysokości dodatkowych środków przeznaczonych dla wybranego w wyniku konkursu oferenta w związku z koniecznością utworzenia przez niego filii, narusza zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji.

63 Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu przez organ rozstrzygnięć, doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego - zasady równego traktowania oraz zasady uczciwej konkurencji. Wskazuje na to całokształt okoliczności sprawy, ciąg i zbieg zdarzeń. Wymienić tu należy przede wszystkim niedookreślenie warunków w opisie przedmiotu zamówienia i ograniczenie się jedynie do wskazania, że wartość przedmiotu zamówienia nie może być większa niż [...] zł. Następnie bezpośrednio po ogłoszeniu wyników konkursu, a jeszcze przed zawarciem umowy doszło do modyfikacji warunków zamówienia, a w konsekwencji do zmiany warunków umowy. Tym samym wartość przedmiotu zamówienia przewyższyła, określoną w opisie wielkość. Oznacza to w rezultacie, że na realizację świadczeń [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] otrzymała kwotę [...] zł., co przewyższa zaplanowaną przez NFZ kwotę na realizację przedmiotowych świadczeń o [...] zł. Bezsporne jest, że decyzja o utworzeniu filii i przeznaczeniu na nią dodatkowych środków finansowych zapadła już po rozstrzygnięciu, lecz w trakcie negocjacji prowadzonych pomiędzy jednym z oferentów, Wojewodą Małopolskim i Dyrektorem MOW NFZ.

64 W świetle przedstawionych argumentów, za niezasadne należy uznać zarzuty wskazane w pkt II. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej.

65 W tym zakresie należy wskazać, że wprawdzie zgodnie z § 8 ust. 4 Zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] w celu zwiększenia dostępności do świadczeń, w zakresach określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia, strony umowy mogą ustalić konieczność zorganizowania dodatkowego miejsca przyjmowania pacjentów, jednakże ustalenie, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę, ale do zmiany umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie zatem z brzmieniem § 8 ust. 4 cytowanego powyżej zarządzenia, do otwarcia filii może dojść dopiero po zawarciu umowy z NFZ. Ponownie należy podkreślić, że do utworzenia filii w [...] doszło jeszcze przed podpisaniem umowy. Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert zostało złożone przez skarżącego [...] września 2017r., decyzja organu oddalająca to odwołanie została wydana [...] października 2017r., podpisanie umowy nastąpiło [...] października 2017r., z mocą obowiązywania od 1 października 2017r. do 30 czerwca 2021r., decyzja organu, wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w dniu [...] grudnia 2017r. Natomiast zgoda na otwarcie filii ([...] września 2017r.) została wydana przed podpisaniem umowy [...] października 2017r.

66 Błędne jest też stanowisko organu, że nie ma obowiązku wstrzymania się z zawarciem umowy w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (pkt II. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

67 Zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust.8). Z treści art. 154 ust. 6 in fine ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jednoznacznie zatem wynika, że dopiero decyzja dyrektora wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest ostateczna i podlega natychmiastowemu wykonaniu. W konsekwencji odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia postępowania obejmuje cały proces, który rozpoczyna się odwołaniem do dyrektora, zaś kończy się wydaniem ostatecznej decyzji, która może zostać wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, (zob. komentarz do art. 154 Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, pod red. A. Pietraszewskiej - Machety, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, 3 wydanie; s. 923).

68 Za skuteczny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niezastosowanie (pkt II. ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej).

69 Przede wszystkim przepis art. 148 ustawy o świadczeniach zawiera kilka jednostek redakcyjnych, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej z nich, uchybiając wymogom prawidłowego konstruowania zarzutów kasacyjnych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że WSA dokonał prawidłowej oceny, że doszło do naruszenia przepisów postępowania konkursowego dopuszczając możliwość uzyskania przez wybranego oferenta dodatkowego finansowania realizowania świadczenia usług medycznych.

70 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2017r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] października 2017r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanych w obu instancjach stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

71 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

72 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącego [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który występował w postępowaniu przed WSA oraz sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie.