Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., II GSK 1611/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r., II GSK 1611/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 7 czerwca 2013 r.; sygn. akt I SA/Bk 215/13 w sprawie ze skargi Gminy P. na pismo Wojewody P. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie raportu w sprawie nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. odrzucił skargę Gminy P. na pismo Wojewody P. z [...] maja 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie przekazania do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego raportu o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w drugim kwartale 2012 r. i zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

4 Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę na pismo Wojewody P. z [...] maja 2012 r. przekazujące Ministerstwu Rozwoju Regionalnego raport o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w drugim kwartale 2012 r. w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. odrzucił skargę wskazując na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

6 Sąd wskazał, że zaskarżenie do sądu administracyjnego innych niż decyzje i postanowienia form działania organów administracji publicznej możliwe jest gdy: akty lub czynności mają zewnętrzny charakter (tzn. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi, który jest ich autorem), mają publicznoprawny charakter, są podejmowane w sprawach indywidualnych i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jak zaznaczył Sąd, aby akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogły stać się przedmiotem sądowej kontroli, muszą tworzyć określony stosunek prawny, którego źródłem jest przepis prawa i władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej. W nawiązaniu do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (albo odmową) określonych uprawnień lub obowiązków, a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, jeżeli akt lub czynność organu administracji publicznej nie niesie za sobą określonych obowiązków lub uprawnień dla adresata, do którego jest kierowany, skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

7 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie nakładało na Gminę P. żadnych obowiązków, w tym konieczności zwrotu środków wypłaconych w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013 i nie wpływało na jej uprawnienia. Sąd podkreślił, że pismo, wraz z raportem o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowiło dokumentację opisującą nieprawidłowości wykryte przez kontrolera pierwszego stopnia, zaś procedura odzyskiwania środków mogłaby być przeprowadzona jedynie na podstawie decyzji Instytucji Zarządzającej (pkt 5.4.2. Podręcznika Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013). Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, że procedura ta została już przeprowadzona, wskazując, że w dniu [...] października 2012 r. Instytucja Zarządzająca - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Republiki Litewskiej podjęła decyzję o zwrocie środków, a Okręgowy Sąd Administracyjny w W. (postanowieniem z 18 marca 2013 r.) oddalił odwołanie od tej decyzji. W związku powyższym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. nie można uznać, że objęte skargą pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej przedmiotowego pisma.

8 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł pełnomocnik Gminy P. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucił:

9 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

10 a) przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w związku błędnym uznaniem, iż zaskarżone pismo Wojewody P. z dnia [...] maja 2012 r. nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

11 b) przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów programowych dotyczących procedur odnoszących się do informowania o nieprawidłowościach i kwotach do odzyskania w ramach Programu Współpracy Transgenicznej Litwa-Polska 2007-2013,

12 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a

13 mianowicie przepisów art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr

14 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne

15 dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,

16 Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i

17 uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 15 ust. 1 i art.

18 16 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu

19 Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie

20 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego

21 rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.1 z poźn.

22 zm.), w zw. z pkt 5.4.2. dokumentu "Program Współpracy

23 Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013. Podręcznik programu"

24 poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z przepisów tych

25 wynika, że sporządzenie i przesłanie przez kontrolera pierwszego

26 stopnia do Instytucji Krajowej informacji o stwierdzonych

27 nieprawidłowościach stanowi czynność organu administracji, która

28 skutkuje obowiązkiem wydania przez Instytucję Zarządzającą

29 decyzji nakazującej beneficjentowi zwrot środków.

30 W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że stwierdzenie nieprawidłowości przez kontrolera pierwszego stopnia jest rozstrzygnięciem ostatecznym, które nie jest później weryfikowane i skutkuje koniecznością powiadomienia Instytucji Zarządzającej o stwierdzonych nieprawidłowościach i wszczęciem procedury zwrotu wypłaconych środków. W związku z powyższym, pełnomocnik kasatora wskazał, że decyzja Instytucji Zarządzającej, nakazująca zwrot środków jest jedynie formalną konsekwencją otrzymania zawiadomienia, w związku z czym kwestia odpowiedzialności beneficjenta rozstrzyga się na etapie sporządzenia i przesłania zawiadomienia.

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna jest bezzasadna i w związku z tym podlega oddaleniu.

34 Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone w art. 184 Konstytucji. Ponadto, zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony przepisami szczególnych ustaw dotyczących działalności sądów administracyjnych, tj. przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

35 Z przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli w sprawach związanych z rozpoznaniem skarg na działania lub bezczynność organów administracji publicznej. Katalog aktów lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a także bezczynność lub też -w ściśle określonych przypadkach- przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

36 Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Gmina P. zmierza do wykazania, iż pismo Wojewody P. (przekazujące Ministerstwu Rozwoju Regionalnego raport o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013) powinno być uznane przez Sąd za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca jednak w żaden sposób nie wykazała, że zaskarżone pismo spełnia wymogi aktu lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie przez kontrolera nieprawidłowości jest rozstrzygnięciem ostatecznym, które nie jest później weryfikowane. Argumenty Gminy w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie może odnieść wobec niej wynik kontroli, nie zaś na wskazaniu spełnienia przez zaskarżony akt przesłanek pozytywnych z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

37 Zgodnie z treścią powołanego przepisu, kontroli sądowej podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy i zewnętrzny (skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo), są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Ten warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która ich dotyczy. Należy zatem stwierdzić, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy władczym działaniem organu przeprowadzającego kontrolę nałożono na stronę ściśle określone obowiązki. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07).

38 Ocena Sądu I instancji, który wskazał, że zaskarżone pismo nie podlega kontroli sądów administracyjnych jest prawidłowa. Zgodzić się należy, że pismo, które zaskarżyła Gmina, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ani aktem nadzoru, a także nie jest wskazane w innej ustawie jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych. Ponadto- jak wskazał Sąd- pismo to nie nakładało na Gminę P. żadnych obowiązków, w tym konieczności zwrotu środków wypłaconych w ramach Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013 i nie wpływało na uprawnienia skarżącej.

39 Istota kontroli sprowadza się bowiem do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Pismo przekazujące do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego raport o nieprawidłowościach w wykorzystaniu wskazanych funduszy nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może ono być jedynie przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Sporządzenie i przesłanie przez kontrolera pierwszego stopnia zawiadomienia o stwierdzeniu nieprawidłowości nie stanowi zatem aktu lub czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, a jedynie czynność inicjującą postępowanie w przedmiocie zwrotu środków. Przesłanie zawiadomienia skutkuje bowiem uruchomieniem procedury, w wyniku której wydana zostaje decyzja Instytucji Zarządzającej decydująca o zwrocie środków. Dopiero decyzja ostateczna, orzekająca o zwrocie określonych środków, mogłaby być decyzją podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wskazany przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy przesłaniem zawiadomienia, a nałożeniem przez Instytucję Zarządzającą na Gminę obowiązku zwrotu środków, pozostaje bez wpływu na informacyjny charakter tego pisma, skutkujący jego niezaskarżalnością w postępowaniu sądowoadminis-tracyjnym. W związku z powyższym niezasadne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

40 Sąd I instancji słusznie uznał, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w związku z czym sprawa ze skargi Gminy P. nie mogła być rozpoznana merytorycznie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów materialnoprawnych.

41 Przyczyny odrzucenia skargi określa przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo gdy została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka warunkująca odrzucenie skargi, zaś zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. odpowiada prawu.

42 Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego pomiędzy stronami, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, niepubl).

43 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.