Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., II GSK 1610/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., II GSK 1610/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 147/15 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 147/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Zarząd Powiatu w S. uchwałą nr 45/2011 z 19 kwietnia 2011 r.( dalej uchwała nr 45/2011) ustalił kwotę dotacji na jednego ucznia na 2011 r. w kwocie 125,84 zł. Uchwałą nr 64/2012 z dnia 22 maja 2012 r. (dalej: uchwała nr 64/2012) wysokość dotacji 2012 r. została określona w kwocie 45,31 zł. Podjęcie uchwały z 22 maja 2012 r. spowodowane było tym, że Zarząd Powiatu określił stawki dotacji na uczniów szkół, w których realizowany jest obowiązek nauki na podstawie danych zawartych w "metryczce subwencji oświatowej", otrzymanej z MEN 14 maja 2012 r. Stosownie do § 2 ust. 7 regulaminu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół prowadzonych na terenie Powiatu S. przez inne niż Powiat S. osoby prawne i osoby fizyczne, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/43/2011 Rady Powiatu w S. z 31 marca 2011 r., do czasu określenia stawek dotacji na dany rok budżetowy dotacja przekazywana jest według stawek obowiązujących w poprzednim roku budżetowym.

5 Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta S. ustalił kwotę dotacji 40.103,94 zł podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu przez C. Spółkę z o. o. w Ł. (dalej: spółka, skarżąca), a także określił termin naliczania odsetek od tej kwoty.

6 Po rozpatrzeniu odwołania spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej SKO) decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

7 Organ stwierdził, że kwota dotacji przekazana na podstawie informacji o faktycznej liczbie uczniów szkoły niepublicznej złożonej przez U. w S. (dalej: liceum), prowadzone przez spółkę została obliczona w oparciu o stawki określone w uchwale 45/2011 i wyniosła łącznie 62.668,32 zł (125,84 zł x 498 uczniów). Zgodnie zaś ze stawkami dotacji określonymi w uchwale nr 64/2012 kwota należna za okres od stycznia 2012 r. do kwietnia 2012 r. to 22.564,38 zł (498 uczniów x 45,31 zł - kwota dotacji na 1 ucznia w 2012 roku). Za okres ten dokonano korekty dotacji.

8 Organ wyjaśnił, że uchwała Zarządu Powiatu z 22 maja 2012 r. weszła w życie w 1 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 559/12, oddalił skargę na tę uchwałę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, oddalił skargę kasacyjną spółki, wywiedzioną od powyższego wyroku. Oznacza to, że uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego, a zatem organy obu instancji miały obowiązek ją stosować.

9 WSA w Kielcach oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

10 Sąd I instancji stwierdził, że w powołanych powyżej wyrokach przesądzono prawidłowość uregulowania, że uchwała nr 64/2012 ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. Powyższe oznacza, że nie mogą odnieść skutku wszelkie zarzuty spółki kwestionujące zapisy tej uchwały w zakresie okresów jej obowiązywania, wskazujące na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2014 r. podkreślił również, że niezależnie od tego, czy w omawianej uchwale uregulowano by czy też nie, że uchwała ma moc obowiązującą od początku 2012 r., to i tak z samej istoty dotacji wynika, że uprawnienie do jej otrzymania obejmuje cały rok. To czyni bezzasadnymi zarzuty skarżącej, że zmiany dotacji winny obowiązywać najwcześniej od daty podjęcia uchwały zmieniającej. Równie bezzasadne są te zarzuty skarżącej, w których kwestionuje datę wydania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, wyjaśnił, że data wydania uchwały w przedmiocie wysokości dotacji jest następstwem czasowym ustaleń w zakresie kryteriów określanych w budżecie powiatu i tzw. "metryczki subwencji oświatowej".

11 WSA uznał, że skarżący nie sprecyzował, na czym polegało uchybienie organów w postaci braku szczegółowych ustaleń faktycznych i zaniechania przy tym wszechstronnego zebrania dowodów. W ocenie Sądu poczynione w sprawie ustalenia organów, oparte na zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, w pełny sposób obrazują stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd za własny. Istota sprawy opiera na danych dotyczących liczby uczniów w styczniu 2012 r., lutym 2012 r., marcu 2012 r. i kwietniu 2012 r., wykazanych w przez spółkę w informacjach o faktycznej liczbie uczniów szkoły niepublicznej składanej za każdy miesiąc. Liczba uczniów została pomnożona przez miesięczną kwotę dotacji wynikającą z uchwały nr 45/2011, czyli 125,84 zł, co dało wynik 62.668,32 zł. Taka też kwota została przyznana. Tę samą liczbę uczniów pomnożono przez miesięczną kwotę dotacji wynikającą z uchwały nr 64/2012, czyli 45,31 zł, co dało wynik 22.564,38 zł. Następnie organ obliczył różnicę pomiędzy kwotą 62.668,32 zł a 22.564,38 zł, co dało wynik 40.103,94 zł. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji w pełnym zakresie pozwala na analizę sposobu wyliczenia powyższych kwot. Jest ono zresztą całościowo sporządzone prawidłowo, bowiem organ wskazał dowody, na których się oparł, wyjaśnił podstawy prawne decyzji i przytoczył przepisy prawa. Odniósł się też do zarzutów odwołania.

12 Wobec tego zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że kwota 40.103,94 zł została nadmiernie pobrana, w rozumieniu art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej u.f.p.). Spółka bowiem pobrała dotację w kwocie 62.668,32 zł, tj. w wysokości wyższej niż określone to zostało w uchwale nr 64/2012, na podstawie której kwota dotacji powinna wynieść 22.564,38 zł. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania.

13 W ocenie WSA powołane w piśmie procesowym argumenty pochodzące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2119/13, nie mogą odnieść skutku, ponieważ skierowane są wobec uchwały nr 64/2012, której prawidłowość, jak wyżej podniesiono, została już przesądzona.

14 W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), w tym z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu znalazło wyraz w decyzji uzasadnionej stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowano właściwe w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 6 pkt 2 u.f.p.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Zarzuciła naruszenie:

16 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez uznanie, że na gruncie sprawy nie doszło do wydania decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez umożliwienia zainteresowanemu udziału w toczącym się postępowaniu;

17 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ w sposób wyczerpujący przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy;

18 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. – zasady dwuinstancyjności poprzez uznanie, że w uzasadnianiu decyzji zawarto szczegółowe wyliczenia składowych kwoty dotacji przypadającej do zwrotu;

19 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w decyzji przywołano fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, na których organ się oparł, a nie ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji;

20 5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 252 u.f.p. poprzez jego błędna wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości.

21 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

26 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

27 Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

28 Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

29 Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

30 Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia Sądowi I instancji zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

31 Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołany przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

32 Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

33 Należy również przypomnieć, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (vide: wyrok NSA z 18.04.2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji.

34 Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w punktach od 1 do 4 petitum skargi kasacyjnej. W szczególności autor skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art. 176 p.p.s.a., poza wskazaniem przepisów k.p.a., w ogóle nie wyjaśnił, na czym polegało zarzucane naruszenie wskazywanych przepisów postępowania, jak również na czym polegał wpływ zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy w znaczeniu, w jakim przedstawione to zostało powyżej.

35 Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija istotną dla sprawy okoliczność, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 66/13, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 559/12, uchwała Zarządu Powiatu S. z dnia 22 maja 2012 r. nr 64/2012 w przedmiocie ustalenia stawek w szkołach niepublicznych nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i weszła w życie w 1 stycznia 2012 r., a zatem organy obu instancji miały obowiązek ją stosować.

36 Poza tym zauważyć należy, że art. 77 k.p.a. posiada jednostki redakcyjne, jakimi są paragrafy. W świetle przytoczonych na wstępie uwag dotyczących wymogów skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było dokładne wskazanie przepisów, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli skarżący kasacyjnie precyzyjnie nie wskazał przepisu, który miał uchybić Sąd I instancji, zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za bezzasadny.

37 NSA uznał, że autor skargi kasacyjnej skutecznie nie wykazał naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, co oznacza w konsekwencji niezasadność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 7.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14).

38 W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni i bezpodstawne zastosowanie art. 252 u.f.p. Przepis ten ma wiele jednostek redakcyjnych, stąd też w świetle przedstawionych na wstępie wywodów odnoszących się do wymogów skargi kasacyjnej, uznać należy, że ww. zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

39 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.