Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., II GSK 1588/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., II GSK 1588/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2335/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2335/17, po rozpoznaniu skargi M. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

4 Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 13 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 22 marca 2011 r.) oraz art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na M. S. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości 1500 zł za przejazd w dniu [...] sierpnia 2017 r., po płatnym odcinku drogi ekspresowej nr [...], pojazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty. Podstawą nałożenia kary było ustalenie, że należący do skarżącego sporny pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 32000 kg, którego przejazd zarejestrowano w dniu [...] sierpnia 2017 r. i udokumentowano zdjęciami, nie został wyposażony w urządzenie viaBOX, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W toku postępowania administracyjnego strona nie odniosła się do stwierdzonych naruszeń, nie złożyła także żadnych wyjaśnień.

5 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że jego firma jest producentem pojazdów służb ratowniczych, głównie Straży Pożarnej, tj. pojazdów pożarniczych i w związku z tym porusza się po drogach publicznych pojazdami podlegającymi ustawowemu zwolnieniu z opłat, korzystając z dokumentów rejestracji czasowej (badawczej) pojazdów.

6 Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) wskazując, że organ naruszył przewidziane w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady postępowania administracyjnego, albowiem w sprawie nie został ustalony stan faktyczny pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, a ponadto błędnie organy wyłożyły treść art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. uznając, że ma on zastosowanie w sprawie.

7 WSA wskazał, że skarżący w toku postępowania powoływał się na fakt, że jest producentem pojazdów pożarniczych oraz że kontrolowany przejazd odbywał się na podstawie czasowej rejestracji na tablicach rejestracyjnych badawczych. W ocenie sądu pierwszej instancji, z powyższego wynika, że w czasie spornego przejazdu to skarżący, a nie jednostka ochrony przeciwpożarowej, był właścicielem oraz posiadaczem pojazdu używanego do celów specjalnych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu zawartej w art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1260, dalej cyt. jako: p.r.d.) definicji pojazdu do celów specjalnych. W związku z tym sąd stwierdził, że zwolnienie, o którym mowa w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p., dotyczące pojazdów służb ratowniczych, w przypadku pojazdów używanych do celów specjalnych, należy rozumieć szerzej niż przyjął to GITD w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem WSA pojazdy używane do celów specjalnych, w tym pojazdy pożarnicze, ze względu na swoją specyfikę i techniczne wyposażenie, nie powinny być wykorzystywane do innych celów niż realizacja ochrony przeciwpożarowej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że z takim przeznaczeniem pojazdu pożarniczego ściśle łączą się również przejazdy związane z testowaniem sprawności technicznej pojazdu, dokonywane przez jego producenta, przed przekazaniem/sprzedażą pojazdu z przeznaczeniem dla jednostek ochrony przeciwpożarowej. Wobec tego WSA uznał, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. przyjmując, że zwolnienie wynikające z tego przepisu nie obejmuje przejazdu, po płatnym odcinku drogi krajowej, pojazdu pożarniczego dokonanego przez jego producenta w ramach badania technicznego tego pojazdu. Z kolei błędna interpretacja tego przepisu u.d.p. skutkowała niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, bezsporne są ustalenia, że właścicielem pojazdu pożarniczego w czasie kontrolowanego przejazdu był skarżący, natomiast za konieczne WSA uznał ustalenie, czy sporny przejazd rzeczywiście wiązał się z przeznaczeniem tego pojazdu (pojazd używany do celów specjalnych przez służby ratownicze) i z badaniem jego stanu technicznego przez producenta, jak wyjaśnia to skarżący. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, WSA polecił organowi – przy uwzględnieniu wskazanej przez sąd interpretacji art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. – zweryfikowanie ustaleń faktycznych i ocenę wyjaśnień strony co do przeznaczenia pojazdu i celu spornego przejazdu.

8 Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenia rozprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

9 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że przez pojazdy służb ratowniczych, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć także pojazdy używane do celów specjalnych przez służby ratownicze, które nie są w danym momencie w dyspozycji tych służb, ale ich użycie ściśle wiąże się z ich przeznaczeniem tj. gdy przejazd takiego pojazdu jest związany z badaniem stanu technicznego pojazdu przez jego producenta lub podmiot który dokonał jego naprawy, czy też, gdy przejazd dokonywany jest w celu przekazania tego pojazdu jednostkom służb ratowniczych, podczas gdy już wykładnia gramatyczna ww. przepisu prowadzi do konstatacji, że zwolnieniu z obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej podlegają jedynie pojazdy będące w posiadaniu podmiotów wymienionych w tym przepisie, w szczególności pojazdy służb ratowniczych, w tym jednostek ochrony przeciwpożarowej;

10 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zwolnienie od opłaty elektronicznej pojazdów służb ratowniczych, uregulowane w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p., obejmuje przejazdy pojazdów pożarniczych związane z testowaniem sprawności technicznej pojazdu, które są dokonywane przez jego producenta, przed przekazaniem pojazdu do jednostki ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy wykładnia językowa ww. przepisu wskazuje wprost, że od obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej zwolnione są jedynie pojazdy, które stanowią własność lub pozostają w trwałym posiadaniu podmiotów (służb) wymienionych w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p., a w konsekwencji jedynie przejazdy pojazdów po płatnych drogach krajowych dokonywane przez podmioty (służby) wymienione w ww. przepisie podlegają zwolnieniu z obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej;

11 3) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ w konsekwencji błędnej interpretacji przepisu art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. w sposób niedokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, albowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt wykonywania spornego przejazdu w związku z przeznaczeniem kontrolowanego pojazdu według twierdzeń skarżącego, z uwagi na bezsporne ustalenia, że właścicielem oraz użytkownikiem pojazdu był skarżący – przedsiębiorca, który nie znajduje się w katalogu podmiotów ustawowo zwolnionych z obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych.

12 Sam fakt produkcji oraz dostosowywania fabrycznie nowego pojazdu na potrzeby wykonywania w przyszłości zadań przez służby ratownictwa z użyciem tego pojazdu, nie stanowi podstawy do zastosowania wobec skarżącego zwolnienia z ww. przepisu u.d.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, ustawodawca jasno wskazał kto podlega zwolnieniu z obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej. W związku z tym, dokonana przez WSA wykładnia art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. jest sprzeczna z wykładnią językową tego przepisu oraz celem jaki przyświecał racjonalnemu ustawodawcy, którego zamiarem było zwolnienie z opłaty elektronicznej pojazdów określonych podmiotów (służb), nie zaś przedsiębiorców, którzy wprowadzają nowy pojazd do ruchu drogowego. Ponadto zwolnieniu podlegają pojazdy, które są przez wymienione podmioty (służby) już użytkowane, a nie pojazdy, które dopiero w przyszłości będą przekazane, w tym przypadku jednostce ochrony przeciwpożarowej.

13 M. S. nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

14 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 27 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 1 lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu.

17 Skarżący kasacyjnie organ, podnosząc w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 3a pkt 2 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), kwestionuje pogląd Sądu co do konieczności szerszego, niż to przyjął GITD, rozumienia zwolnienia od opłaty elektronicznej pojazdów służb ratowniczych przez zastosowanie zwolnienia również do wykonywanych przez producenta przejazdów związanych z testowaniem tego rodzaju pojazdów. Zdaniem GITD zwolnienie od opłaty, o którym mowa w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. przysługuje wyłącznie tym pojazdom, które znajdują się w dyspozycji służb ratowniczych, a ich użycie wiąże się z ich przeznaczeniem.

18 Naczelny Sąd Administracyjny powyższy pogląd organu aprobuje i zauważa w pierwszym rzędzie, iż przyjętą w art. 13 ust. 1 u.d.p. zasadą jest ponoszenie opłat za m.in. przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 35 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie, całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich masy całkowitej (pkt 3). Dodać trzeba, iż dla opłaty, której obowiązek uiszczania formułuje przywołany wyżej przepis, przyjęto nazwę opłaty elektronicznej (art. 13 ha u.d.p.).

19 Przewidziane przez ustawodawcę w art. 13 ust. 3a u.d.p. zwolnienie od zasady ponoszenia kosztów przejazdu drogami krajowymi w formie opłaty elektronicznej, jak pokazuje lektura cyt. przepisu, adresowane jest do wszystkich wymienionych w pkt od 1) do 3) pojazdów jako pojazdów określonych służb i formacji (w tym służb ratowniczych), służących realizowaniu zadań zabezpieczających sprawne funkcjonowanie Państwa przez zapewnienie bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, porządku publicznego oraz ochrony zdrowia, środowiska i mienia, a także pojazdów zarządcy dróg krajowych – jednak wyłącznie wykorzystywanych do utrzymania tych dróg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zidentyfikować komu przysługuje prawo do zwolnienia od opłaty elektronicznej nie trzeba, jak to uczynił Sąd I instancji, odwoływać się do przyjętej w art. 2 pkt 37 p.r.d. definicji pojazdu używanego do celów specjalnych i nie tylko dlatego, że takiego obowiązku nie formułuje sama ustawa o drogach publicznych i zawarta w niej regulacja opłaty elektronicznej oraz zwolnień od niej, lecz przede wszystkim z tego powodu, że w pełni czytelny wynik w tej kwestii daje wykładnia językowa art. 13 ust. 3a pkt 1 – 3 u.d.p. przeprowadzona w powiązaniu z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

20 Mając na uwadze, że objęty sprawą spór dotyczy zwolnienia od opłaty elektronicznej pojazdu służb ratowniczych, dalsze rozważania i ocena poglądu WSA, prowadzona z perspektywy postawionych zarzutów kasacyjnych, koncentrować się będą wokół prawa do zwolnienia za przejazdy tego rodzaju pojazdami.

21 Zauważyć trzeba, iż art. 13 ust. 3a u.d.p., przewidując zwolnienie od opłat, o których mowa we wcześniejszym przepisie tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przypisuje to zwolnienie pojazdom wyszczególnionych służb i formacji – w tym pojazdom służb ratowniczych. Taka szczególna redakcja omawianego przepisu, akcentująca nie tyle przejazd pojazdem ile sam pojazd jako zwolniony od opłaty, przyczyniła się być może do błędnej, bo niedopuszczalnie rozszerzającej jego wykładni. Sąd I instancji stwierdzając bowiem, iż art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. zwalnia od opłaty elektronicznej pojazdy służb ratowniczych, którymi są jednostki ochrony przeciwpożarowej, odwołał się do akt sprawy i pojazdu, którym był wykonywany nieopłacony przejazd i stwierdził, że pojazd ten był pojazdem używanym do celów specjalnych [art. 4 pkt 27 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.)] i jako taki powinien podlegać zwolnieniu w sytuacji wykonywania nim przejazdu przez producenta w ramach testu sprawności technicznej, co WSA nakazał ustalić organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

22 Naczelny Sąd Administracyjny, odmawiając słuszności poglądowi WSA, stwierdza, że tak, jak przewidziany art. 13 ust, 1 pkt 3 u.d.p. obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej dotyczy korzystających z dróg publicznych za przejazdy pojazdami samochodowymi w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., tak zwolnienie od tej opłaty jest prawem – określonych w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. podmiotów – do nieuiszczania opłaty za przejazd ze względu na pojazd, którego używają dla wykonania przypisanych im prawem zadań. Jeżeli zatem, jak stanowi przepis, zwolniony od opłaty jest m.in. pojazd służb ratowniczych, przez które zgodnie z art. 4 ust. 27 u.d.p. rozumie się jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 191, 298 i 904), to znaczy, że zwolnieniem objęty jest przejazd pojazdu użytkowanego wyłącznie przez te służby bez względu na tytuł prawny tego użytkowania. Innymi słowy, zwolnieniu od opłaty elektronicznej nie podlegają przejazdy pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do realizacji zadań przypisanych podmiotom wymienionym w art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p., wykonywane przez producentów tego rodzaju pojazdów, niezależnie od celu jakiemu przejazd ma służyć. Odmienny pogląd nie odpowiada założeniu wprowadzenia przepisem art. 13 ust. 3a u.d.p. wyjątków od zasady opłacania przejazdów po drogach publicznych pojazdów samochodowych, co służyć ma uproszczeniu procedur i minimalizowaniu kosztów przy realizowaniu służących interesowi publicznemu zadań określonych tym przepisem służb i formacji.

23 Uwzględnienie wskazanych w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej zarzutów czyni bezprzedmiotowym ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania ujętego w pkt 3) petitum kasacji.

24 Dokonana przez Sąd kasacyjny wykładnia art. 13 ust. 3a pkt 2 u.d.p. przy równoczesnym bezspornym stanie sprawy umożliwiła rozpoznanie skargi i jej oddalenie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy.

25 Z tych powodów NSA orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

26 O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 340 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (240 zł).