Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 1551/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 1551/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Ważbińska- Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2985/12 w sprawie ze skargi R. B. na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy finansowej ze środków budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 marca 2013r. (sygn. akt V SA/Wa 2985/12) oddalił skargę R. B. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 31 sierpnia 2012r. R. B. został poinformowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – [...] Oddział Regionalny w G. o odmowie przyznania pomocy w zakresie wniosku z dnia 7 października 2011 r. złożonego w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

4 W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm.) pomoc jest przyznawana na operację" która nie jest finansowana z udziałem innych środków publicznych. Z kolei wnioskodawca podpisał w dniu [...] kwietnia 2011r. umowę nr [...] z działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD 5610A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne". R. B. wybudował we własnym zakresie (stan surowy) budynek usługowy piętrowy z własnych funduszy, na parterze którego zlokalizowana jest restauracja a na piętrze powstać mają miejsca noclegowe (kod PKD 5520Z). W działaniu 311 strona wnioskowała o dokończenie budowy budynku restauracji (dotyczyło parteru) wg kosztorysu z dnia 8 czerwca 2010r. oraz o zakup wyposażenia do tej restauracji zgodnie z wyceną z dnia 8 grudnia 2010r. Roboty budowlane na parterze polegały (wg tabeli elementów scalonych kosztorysu) na wewnętrznych robotach wykończeniowych (obejmujących glazurę pomieszczeń parteru, stolarkę drzwiową, parapety okienne wewnętrzne, sufity podwieszane, malowanie wewnętrzne) oraz roboty zewnętrzne elewacyjne bez wyprawy elewacyjnej, jak również roboty instalacyjne z zakresu instalacji: p/ppoż., zimnej i ciepłej wody, kanalizacji wewnętrznej, kotłowni i

5 komina systemowego, instalacji CO oraz instalacji elektrycznej. Kosztem kwalifikowanym był tylko zakup materiału, zaś wszelkie prace budowlane wnioskodawca wykonał we własnym zakresie, systemem gospodarczym. Natomiast z działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" R. B. planował przeprowadzić prace budowlane -wykończeniowe piętra (zgodnie z kosztorysem), wyposażyć - zgodnie z załączoną specyfikacją oraz utwardzić parking i drogi dojazdowe wg załączonego kosztorysu. Prace budowlane dotyczyć miały całego budynku (parteru i piętra). Ponadto z działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" wnioskodawca planował doposażyć meble do restauracji powstałej w działaniu 311. Stwierdzając, że budynek usługowy stanowi jedną całość, bowiem parter i piętro mają wspólny fundament, instalacje ppoż., zimnej i ciepłej wody, kanalizacji wewnętrznej, kotłowni i komina systemowego, instalacji CO oraz instalacji elektrycznej, organ uznał, że w konsekwencji realizacji planowanej inwestycji doszłoby do podwójnego jej finansowania.

6 W piśmie z 17 września 2012r. R. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś w dalszej kolejności, pismem z dnia 15 listopada 2012r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając:

7 1) błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

8 z dnia 17 lipca 2008r. - poprzez przyjęcie, iż operacja realizowana w ramach

9 działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", która dotyczyła działalności

10 sklasyfikowanej w PKD 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca

11 krótkotrwałego zakwaterowania" jest finansowana z udziałem innych środków

12 publicznych;

13 2) błędną wykładnię art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września

14 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz

15 Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich (EFRROW), polegającą na błędnym przyjęciu,

16 że operacja realizowana w ramach działania "Tworzenie i rozwój

17 mikroprzedsiębiorstw", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD 55.20.Z

18 "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania" jest

19 tożsama z operacją realizowaną w ramach działania "Różnicowanie w kierunku

20 działalności nierolniczej", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD 56.10.A

21 "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne".

22 Zdaniem skarżącego, zakresy przedmiotowe obu operacji nie są tożsame, ani nie zachodzi pomiędzy nimi relacja krzyżowania się, co wynika z kosztorysów stanowiących załączniki do wniosków skarżącego. Autonomiczność obu operacji znajduje również odzwierciedlenie w odrębnym klasyfikowaniu przez Polską Klasyfikację Działalności

23 (PKD). W ramach działania 312 zostanie zrealizowana operacja polegająca na wykonaniu ścianek działowych, podłóg i sufitów na piętrze budynku, klatki schodowej oraz wyposażenia części hotelowej. Żadne prace budowlane nie dotyczą parteru, a część hotelowa - poza wejściem, recepcją i klatką schodową - nie mieści się na parterze.

24 Skarżący zaznaczył, że art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. zawiera definicję pojęcia "operacja", przez które rozumie się projekt, umowę lub porozumienie, lub inne działanie wybrane zgodnie z kryteriami ustanowionymi dla danego programu rozwoju obszarów wiejskich i wykonywane przez jednego lub wielu beneficjentów w sposób pozwalający na osiągnięcie celów określonych w art. 4. Jednym z tych celów jest poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1698/2005). Obie operacje realizowane przez skarżącego spełniają warunki uznania ich za odrębne operacje w rozumieniu art. 2 lit. e rozporządzenia (WE). Zdaniem skarżącego, gdyby było inaczej, wówczas Agencja nie podpisałaby z nim umowy dotyczącej realizacji operacji "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej".

25 W piśmie z dnia 13 grudnia 2012r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymała stanowisko wyrażone w dniu 31 sierpnia 2012r.

26 Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że kwestią sporną między stronami było, czy wniosek o przyznanie pomocy złożony przez R. B. w dniu 7 października 2011 r. obejmuje przedsięwzięcie, na które już została przyznana pomoc.

27 W ocenie Sądu, Agencja w sposób prawidłowy przyjęła, iż zarówno część restauracyjna, jak i hotelowa stanowią jedno działanie. Świadczy o tym: umiejscowienie ich obu w jednym budynku, ze wspólnymi dla obu części elementami (fundamenty, instalacje, kotłownia itp.), objęcie tego budynku jednym pozwoleniem na budowę już w postaci obiektu restauracyjno-hotelowego, zgłoszenie przez stronę w dniu 1 kwietnia 2010r. działalności gospodarczej obejmującej oba kody PKD (56.10.A i 55.20.Z), tj. "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne" oraz "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania", a także zgłoszenie w projekcie złożonym w dniu 7 października 2011r. takich pozycji jak zakup mebli do części restauracyjnej, czy wykonanie dróg dojazdowych do budynku, parkingu i dojść pieszych.

28 Wszystkie te okoliczności, zdaniem Sądu, w sposób jasny wskazują, iż cały budynek jest jedną operacją w rozumieniu definicji sformułowanej w art. 2 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Jest budynkiem restauracyjno-noclegowym,

29 realizowanym w etapach. Wykończenie piętra budynku z przeznaczeniem na miejsca noclegowe, uporządkowanie terenu wokół budynku jest po prostu kolejnym etapem operacji. Jest to jedno zamierzenie gospodarcze, realizowane w tym samym miejscu zaś część hotelowa i restauracyjna wzajemnie się uzupełniają.

30 Oddalając skargę Sąd uznał, że-rozstrzygnięcie oraz samo postępowanie organu było dokonane z poszanowaniem zasad określonych w art. 21 i 22 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, nie naruszało przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. w zw. z art. 2 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zaś ocena sprawy była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego.

31 W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przepisu:

32 1) art. 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca

33 2008r. poprzez przyjęcie, iż operacja realizowana w ramach działania "Tworzenie i

34 rozwój mikroprzedsiębiorstw", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD

35 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania"

36 jest finansowana z udziałem innych środków publicznych;

37 2) art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. polegającą

38 na błędnym przyjęciu, że operacja realizowana w ramach działania "Tworzenie i

39 rozwój mikroprzedsiębiorstw", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD

40 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania"

41 jest tożsama z operacją realizowaną w ramach działania "Różnicowanie w kierunku

42 działalności nierolniczej", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD

43 56.10.A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne".

44 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

45 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

46 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

47 z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.

48 Stosownie do dyspozycji art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 ww. przepisu), a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

49 Prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni, bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

50 Powyższe uwagi w rozpoznawanej sprawie są o tyle istotne, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego. Zaniechanie sformułowania zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego powoduje zaś to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przyjętymi przez organ i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, ustaleniami faktycznymi sprawy. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że skarżący kasacyjnie nie może oprzeć zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd pierwszej instancji na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu administracyjnym. LexisNexis Warszawa 2010, str. 232, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010r., sygn. akt II FSK 873/09).

51 Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj. art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. definiującego pojęcie "operacja" i art. 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia

52 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008r. przewidującego konieczność spełnienia wymogu niefinansowania operacji z udziałem innych środków publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim kasator podważa ustalenia faktyczne dotyczące tożsamości operacji realizowanej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", która dotyczyła, działalności sklasyfikowanej w PKD 55.20.Z "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania" z operacją zrealizowaną przez R. B. w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej", która dotyczyła działalności sklasyfikowanej w PKD 56.10.A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne".

53 Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że WSA - w rezultacie dokonanej oceny stanu faktycznego sprawy - uznał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sposób prawidłowy przyjęła, iż zarówno zrealizowana przez R. B. w ramach działania 311 część restauracyjna obiektu, jak i planowana do realizacji jego część hotelowa stanowią jedno działanie, o czym świadczy ich umiejscowienie w tym samym budynku, ze wspólnymi dla obu części elementami, objęcie budynku jednym pozwoleniem na budowę już w postaci obiektu restauracyjno-hotelowego, a także zgłoszenie w projekcie złożonym przez R. B. w dniu 7 października 2011 r. takich pozycji jak zakup mebli do części restauracyjnej oraz wykonanie dróg dojazdowych do budynku, parkingu i dojść pieszych. Dalej z poczynionych w sprawie i skutecznie niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, że operacja, o której sfinansowanie ubiegał się skarżący we wniosku z dnia 7 października 2011 r. była finansowana z udziałem innych środków publicznych.

54 Niewątpliwie powyższe ustalenia nie są efektem wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, lecz wynikiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sporna kwestia zakresu kolejnego wniosku R. B., także to, czy obejmuje on operacje sfinansowane już wcześniej z udziałem innych środków publicznych, mogły być podważane jedynie w drodze naruszenia przepisów postępowania.

55 Skoro w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, to należy uznać te zarzuty za pozbawione uzasadnionych podstaw.

56 Nade wszystko trudno zarzucić Sądowi I instancji, by niewłaściwie zastosował powołane w skardze kasacyjnej przepisy, w sytuacji, gdy skutecznie nie został zakwestionowany przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd

57 Administracyjny pogląd, że budynek restauracyjno-noclegowym jest jednym, wzajemnie uzupełniającym się, zamierzeniem gospodarczym i jedną operacją w rozumieniu definicji sformułowanej w art. 2 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, realizowaną w etapach. Te ustalenia faktyczne doprowadziły do prawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z uwagi na przyjęcie, że operacja, o której sfinansowanie ubiegał się skarżący we wniosku z dnia 7 października 2011r. była finansowana z udziałem innych środków publicznych.

58 Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona podstaw prawnych, podlegała z mocy art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.