Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., II GSK 1543/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., II GSK 1543/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1026/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi M. M. (dalej: Skarżący), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] marca 2016r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, po drodze publicznej, bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: WITD) z dnia [...] grudnia 2015r.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

4 Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., GITD na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), art. 2 ust 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm., dalej: u.d.p.), utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia [...] grudnia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej, bez wymaganego zezwolenia.

5 W uzasadnieniu wskazał, że dniu [...] maja 2015 r. w miejscowości G. na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Volvo o nr. rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Schmitz o nr. rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J. S., który wykonywał przejazd drogowy z M. do L., z ładunkiem napojów - w imieniu M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: M. M. [...].

6 Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] maja 2015 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu - 11,5 t (bez odjęcia 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,5 t - przekroczenie o 15 %. Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

7 W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego.

8 Zdaniem organu droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym doszło do zatrzymania pojazdu, została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802).

9 GITD wskazał również, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, który zatwierdzał stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd członowy został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych, które legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

10 Jak wskazał, w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV, w wysokości 5.000 zł, stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d.

11 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, GITD wskazał, że ładunek nie został prawidłowo rozłożony na przestrzeni ładunkowej naczepy, bowiem w trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, przy jednoczesnym nieprzekroczeniu jego dopuszczalnej masy całkowitej. Podkreślił przy tym, że podmiot wykonujący przejazd powinien znać parametry pojazdu, którym zamierza wykonać przewóz i to w jego gestii pozostaje przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, które pozwolą mu na ich ustalenie.

12 GITD uznał, że przeprowadzając procedurę ważenia, istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW w celu pomiaru osi, co jednak w żaden sposób nie wyklucza możliwości ustalenia nacisku osi za pomocą dwóch wag niepołączonych za pomocą interfejsu, Nie ma bowiem obowiązku łączenia dwóch wag SAW. W przypadku niepołączenia wag, każda z nich wskazuje nacisk koła osi pojazdu, których zsumowanie daje wartość nacisku osi pojazdu.

13 Podkreślił, że uzyskany w trakcie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego nie został pomniejszony o błąd pomiaru. Procedura odjęcia od uzyskanych wyników ważenia błędu pomiaru, nie wynika bowiem z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uregulowana została w akcie prawa wewnętrznego, tj. w zarządzeniu nr 28/2014, Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Procedura ta wprowadzona została wyłącznie na korzyść kontrolowanych i nie stosuje się jej, jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji. Natomiast odjęcie błędu pomiaru nie spowodowało nałożenia na Skarżącego wyższej kary pieniężnej.

14 Stwierdził również, że ponownie rozpoznając sprawę, nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d., bowiem Skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności, za brak wymaganego zezwolenia.

15 Po rozpoznaniu skargi, złożonej przez Skarżącego, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 października 2016r. uchylił tą decyzję oraz decyzję organu I instancji.

16 W ocenie Sądu, odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy.

17 Kara pieniężna została wymierzona Skarżącemu za przejazd nienormatywnym pojazdem, z ładunkiem podzielnym, po drodze krajowej nr [...], na odcinku na którym droga ta została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Przy tego rodzaju przekroczeniu, naruszony został art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Natomiast przewożone przedmiotowym pojazdem płyty granitowe, były ładunkiem podzielnym.

18 W konsekwencji naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłożono karę, jak za przejazd bez zezwolenia.

19 W związku z przyjętą przez ustawodawcę konstrukcją polegającą na zastosowaniu, w przypadku naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, kary jak za przejazd bez zezwolenia, za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii IV, którego uzyskanie nie jest możliwe w przypadku realizacji przewozu ładunku podzielnego. Przy tego rodzaju naruszeniu, kara pieniężna nie jest bowiem nakładana za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d. Odniesienie się natomiast do konkretnej kategorii zezwolenia ma na celu ustalenie wysokości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie.

20 Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut dotyczący przyjęcia, jako dowód, wyniku pomiaru dokonanego przenośnymi, wagami typu SAW 10C II przeznaczonymi do pomiarów statycznych.

21 Wskazał również, że z protokołu kontroli wynika, że kierowca zatrzymanego pojazdu został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach, w tym o możliwości wnoszenia o dokonanie powtórnego ważenia pojazdu.

22 Analizując ewentualność naruszenia dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym oraz źródeł prawa pierwotnego Unii Europejskiej, wskazał, że sprawa dotyczy naruszenia dotyczącego nacisku pojedynczej osi napędowej, ale w krajowym transporcie drogowym. Dyrektywa Rady 96/53/WE w pkt 12 preambuły, zakłada natomiast możliwość ograniczenia w zakresie innych parametrów niż długość i szerokość przyjęcia na swoim terytorium innych wartości, niż określone w dyrektywie, jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym.

23 W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały natomiast błędnych ustaleń faktycznych dotyczących stwierdzonego nacisku osi napędowej pojazdu, co skutkowało nałożeniem na Skarżącego kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości.

24 Z protokołu kontroli wynikało, że dokonany pomiar nacisku pojedynczej osi napędowej wykazał nacisk 11,5 t. Organy natomiast nie uwzględniły 2% tolerancji błędu. Nie wzięły pod uwagę faktu, że dokonywanie ważenia urządzeniem mechanicznym może zawierać margines błędu pomiaru tym urządzeniem. przy czym musi uwzględniać to, że urządzenie może zarówno zawyżyć, jak i zaniżyć wynik. Organy natomiast przyjęły, że użyte do pomiaru nacisku osi wagi typu SAW nie mogły zawyżyć lub zaniżyć wyniku ważenia, w związku z czym nie dokonały jego obniżenia o 2% marginesu błędu.

25 Podkreślił, że powyższą procedurę należy stosować na korzyść Skarżącego, kierunek bowiem błędu pomiaru dokonanego danym urządzeniem, a więc zaniżenie bądź zawyżenie pomiaru, nigdy nie jest znany.

26 Uznał, iż korzystniejszym dla Skarżącego byłoby przyjęcie, że użyte w sprawie wagi zaniżyły wynik pomiaru, a w konsekwencji podniesienie uzyskanego wyniku nawet o maksymalną wartość 2% błędu. W wyniku tego, uzyskano by wynik ważenia w wysokości 11,8 t, co klasyfikowałoby naruszenie do kary przewidzianej jak za brak zezwolenia kategorii VII, z przekroczeniem dopuszczalnej normy nacisku osi na drogę o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, za co ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

27 W tych okolicznościach, Sąd doszedł do wniosku, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, rozstrzygające w niniejszej sprawie, naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., uchybiając zasadzie prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i godząc w słuszny interes Skarżącego, pomimo zebrania materiału dowodowego.

28 Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało niewłaściwym zastosowaniem normy materialnej wynikającej z art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. Nieprawidłowo bowiem, nałożono na Skarżącego, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV w wysokości 5.000 zł, Zgodnie z Lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii IV dotyczy pojazdów nienormatywnych o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej oraz o parametrach wymiarowych (szerokość, długość, wysokość), nie większych niż tam wskazanych, a także o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W sprawie został przekroczony jedynie nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze o dopuszczalnym nacisku do 10 ton i należało przyjąć, zdaniem Sądu I instancji, że przekroczenie to mogło być było wyższe od wartości 11,5 t. Zgodnie z lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii VII dotyczy pojazdów nienormatywnych o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I - VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Ponadto, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a p.r.d., karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości, za brak zezwolenia kategorii VII, 2000 zł, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.

29 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

30 I.naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, bowiem nie uwzględniły 2% tolerancji błędu w zakresie pomiaru parametrów pojazdu i nie wzięły pod uwagę zastosowania tej tolerancji w górę, a więc zawyżenia wyniku pomiaru, co skutkowałoby inną kwalifikacją naruszenia i niższą wysokością nałożonej kary pieniężnej, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły w sprawie rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu Skarżącego i określiły rodzaj zezwolenia, który odpowiadał parametrom ww. pojazdu, natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych w powszechnie obowiązujących przepisach i przesłanek faktycznych, ażeby przyjąć, że urządzenia wagowe użyte do pomiarów mogły zaniżyć lub zawyżyć wynik ważenia, przy czym uwzględnienie ww. wartości błędu, względem pojazdu Skarżącego nie przewiduje nawet Instrukcja Obsługi wag typu SA W 10C/II użytych do pomiarów, a które to okoliczności obligowałyby organy do zastosowania jakiejkolwiek tolerancji błędu i tym samym zmiany kwalifikacji naruszenia oraz orzeczenia kary pieniężnej w innej wysokości,

31 II.naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) p.r.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do prawidłowo ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego i przyjęcie, że orzekające w sprawie organy inspekcji Transportu Drogowego niewłaściwie zastosowały normę materialną wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt. 2 p.r.d., a powinny zastosować przepis art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) p.r.d., podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób oczywisty wskazywał, że Skarżący poruszał się po drodze krajowej, na której dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 ton, pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, albowiem jedynie na taką kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia pozwalały dokonane pomiary kontrolowanego zespołu pojazdów w zakresie jego wymiarów, w tym: długości, szerokości, wysokości, masy rzeczywistej oraz przede wszystkim rzeczywisty rozmiar przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że orzekające w sprawie organy Inspekcji w sposób właściwy zastosowały normę wynikającą z art. 140ab ust. 1 pkt. 2 p.r.d,

32 W związku z poniesionymi zarzutami GITD wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

33 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżący wniósł o jej oddalenie.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

36 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

37 Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, jednakże wyrok Sądu I instancji, a w konsekwencji decyzje organów nie mogły się ostać również z innych powodów nie wskazanych w wywiedzionej skardze kasacyjnej.

38 Trafne okazały się bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt I, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, bowiem nie uwzględniły 2% tolerancji błędu w zakresie pomiaru parametrów pojazdu i nie wzięły pod uwagę zastosowania tej tolerancji w górę

39 Jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, upatruje on naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w przeprowadzeniu pomiaru parametrów pojazdu i obliczenia nacisku pojedyńczej osi napędowej pojazdu, bez zastosowania współczynnika korygującego tą wartość, poprzez jego podniesienie o 2%, bowiem w ten sposób uzyskano by wynik ważenia w wysokości 11,8t, co klasyfikowałoby naruszenie do kary przewidzianej jak za brak zezwolenia kategorii VII, za co ustawodawca przewidział karę w wysokości 2.000 złotych, a więc mniejszą niż wymierzona. Sąd I instancji nie zarzucał, co należy podkreślić, decyzji GITD naruszenia art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

40 Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że pomiar nacisku na pojedynczą oś napędową kontrolowanego pojazdu wskazał wynik 11,5 t., bez odjęcia błędu pomiaru w wysokości 2%, zaokrąglonych w górę do 0,1 t. a więc przekroczenie o 1,5t., w stosunku do dopuszczalnej wartości nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, wynoszącej 10t.

41 Podkreślić należy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sprawach dotyczących kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, jak również instrukcja obsługi wag SAW 10C/II, nie przewidują możliwości zawyżenia o 2% wyniku uzyskanego pomiaru. Zabieg taki nie znajduje więc w nich uzasadnienia. Natomiast, tylko w przypadku, gdy taki obowiązek byłby nałożony by na organy, byłyby one zobowiązane do zastosowania wskazanej korekty.

42 Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 2 u.t.d. na GITD spoczywa obowiązek określenia metod i form wykonywania zadań przez Inspekcję w każdym zakresie, który nie został ujęty przepisami wykonawczymi do ustawy o transporcie drogowym. W tym celu GITD może wydawać zarządzenia jako akty prawa wewnętrznego, z mocą obowiązującą pracowników Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego.

43 W ramach tego upoważnienia GITD wydał zarządzenie nr 28/2014 w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz.Urz.GITD.2014.14) Podkreślić przy tym należy, że zarządzenie powyższe nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a aktem wewnętrznym kierowanym tyko do pracowników inspekcji drogowej.

44 Jak wynika z § 29 ust. 7 tego zarządzenia, ze względu na możliwe błędy wskazań wag, wynikające z pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia i błędy wynikające z cząstkowego ważenia pojazdów wieloosiowych, od ustaleń miernika wagi odejmuje się 2% wartości wskazanej przez wagę, zaokrąglone w górę do każdych pełnych 100 kg chyba, że instrukcja producenta wagi lub warunki jej legalizacji przewidują wartości, które należy odjąć od ustaleń miernika wagi, wyższe niż 2% lub ich zaokrąglanie do wartości wyższych niż 100 kg. W takim przypadku, w protokole, wartość przekroczenia podaje się, przy uwzględnieniu zasady korekty wyniku pomiaru.

45 Z powyższego zarządzenia, co należy podkreślić, nie wynika, możliwość zastosowania przez inspektorów drogowych zawyżenia o 2%, wartości wskazanych przez wagę. Jest natomiast możliwe odjęcie 2% wartości wskazanej przez wagę, ale tylko w przypadku gdy ma to oparcie w konkretnych okolicznościach, np. ze względu na pochylenie nawierzchni na stanowisku ważenia, czy cząstkowego ważenia pojazdów wieloosiowych, jak też gdy to wynika z instrukcji producenta wag lub warunków jej legalizacji.

46 Zaskarżony wyrok należało uznać za nieodpowiadający prawu również z innych powodów.

47 Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w granicach skargi kasacyjnej. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania Sądu I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, (dalej: TSUE), tak aby nie zostały naruszone, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

48 Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają bowiem obowiązki nałożone na sądy krajowe, w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

49 Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga więc, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej dyrektywa 96/53/WE)( tak np.: wyrok z dnia 13 czerwca 2019r. II GSK 5020/16, wyrok z dnia 12 czerwca 2019r. II GSK 5335/16r)

50 Wyrokiem tym TSUE stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.

51 Niewątpliwie przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na Skarżącego karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, a wymieniony wyrok zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów. Za uzasadniony należy uznać jednak wniosek, że orzeczenie to rzutuje również na ocenę ograniczeń dotyczących przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 12 czerwca 2019r. II GSK 412/17 i II GSK 562/17.

52 Z orzeczenia TSUE wynika, że ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nie napędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

53 Powyższy wyrok TSUE dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, jednak ze względu na deklarowane w dyrektywie cele, dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz zasady swobody konkurencji. Zasada ta natomiast, stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.

54 Stwierdzić należy więc, w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 tej dyrektywy, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy, takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru, znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. "Inne wartości", o których mowa w pkt 12, to te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.

55 Z art. 3 ust. 1 dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu, w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego.

56 Jednakże pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów nie odnoszą się do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53).

57 Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

58 Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

59 Ze stanowiska TSUE wynika, że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a więc przykładowo w tym przepisie wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku).

60 W konsekwencji za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji określonych w krajowej ustawie o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg, ze względu na niską jakość infrastruktury drogowej, nie uwzględniające okresu przejściowego ustanowionego do 31 grudnia 2010 r., nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 w/w dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

61 Podkreślić należy, że ograniczenia wynikające z powyższej regulacji krajowej, która uznana została za niezgodna z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.

62 Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie natomiast wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

63 Brak jest natomiast podstaw do stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu jednego, dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

64 Pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek odniesień do konkretnej infrastruktury drogowej, a w konsekwencji, uznać należy, że dostępność infrastruktury drogowej, a więc możliwość korzystania z dróg, w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku tej dostępności w ruchu krajowym, zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.

65 Ponadto, jeżeli równoważne sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje okreśłone w ustawie o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.

66 Zauważyć również należy, iż w tym stanie rzeczy brak jest pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym i przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).

67 Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego.

68 W świetle przedstawionych argumentów nie sposób twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, a tym samym za taką, która mogłaby dostatecznie uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.

69 Powyższe argumenty przemawiają za dokonywaniem oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z uwzględnieniem argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc na podstawie takich samych kryteriów prawnych. W świetle bowiem art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, oraz art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, nie ma bowiem podstaw do odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.

70 Przedstawione argumenty prowadzą do stwierdzenia, że organ administracji publicznej z naruszeniem prawa nałożył na Skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 5.000 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,5 t, w związku z tym, że był równy maksymalnemu dopuszczalnemu naciskowi osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną.

71 Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję GITD w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.

72 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wbec zasadności skargi kasacyjnej złożonej przez GITD i jednocześnie zasadności skargi złożonej przez Skarżącego do Sądu I instancji, po jej rozpoznaniu w trybie art. 188 p.p.s.a.,