Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., II GSK 1535/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., II GSK 1535/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1339/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Prezydenta Miasta W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego.

3 W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Najwyższa Izba Kontroli, dalej zwana NIK, przeprowadziła w Urzędzie Miasta W. kontrolę (nr [...]) w zakresie funkcjonowania spółek z udziałem Gminy W. Zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701), dalej zw. ustawą o NIK, z czynności kontrolnych sporządzono protokół. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2010 r. przedstawiono wyniki kontroli wraz z ocenami.

4 W dniu [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta W. złożył zastrzeżenia

5 do ocen zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

6 Uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. Komisja Odwoławcza NIK oddaliła powyższe zastrzeżenia.

7 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezes NIK zatwierdził ww. uchwałę.

8 Skargę na powyższe postanowienie Prezesa NIK złożył Prezydent Miasta W., wnosząc o jego uchylenie zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, poprzez zaakceptowanie naruszenia prawa do sprawiedliwej procedury, w szczególności prawa do wysłuchania, a także naruszenie prawa do dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, uniemożliwienie usunięcia naruszenia prawa, które mogłoby mieć miejsce dzięki powołaniu Komisji Rozstrzygającej.

9 W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej podnosząc, że kognicja sądu administracyjnego nie dotyczy działalności kontrolnej NIK, gdyż stosunek prawny nawiązywany pomiędzy Izbą,

10 a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego. Czynności kontrolne oraz sporządzane w toku kontroli dokumenty nie mają charakteru aktów, czy czynności z zakresu administracji publicznej.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę argumentując,

12 że zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli jest oddzielnym, zależnym jedynie od Sejmu, organem państwowym, powołanym

13 do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organem pełniącym obowiązki

14 z zakresu administracji publicznej.

15 Przez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową niezależną

16 od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzenie rozbieżności między stanem istniejącym i pożądanym znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli. Końcowym etapem kontroli jest natomiast wystąpienie pokontrolne, które zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. NIK nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłoby doprowadzić do realizacji wniosków zwartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, co niewątpliwie cechuje podmioty sprawujące obowiązki z zakresu administracji publicznej.

17 Sąd podkreślił, że orzeczenie administracyjne ma charakter władczy i określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata (jego prawa lub obowiązki)

18 w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu, nie można przypisać wystąpieniu pokontrolnemu, uchwale Komisji Odwoławczej NIK ani skarżonemu w niniejszej sprawie postanowieniu Prezesa NIK, zatwierdzającemu taką uchwałę charakteru indywidualnego orzeczenia administracyjnego, gdyż wszystkie z wyżej wymienionych czynności mają na celu jedynie wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę

19 dla kierownictwa kontrolowanej jednostki co do sposobu ich usunięcia, a nie kształtowanie praw i obowiązków jednostek kontrolowanych.

20 Zaskarżone postanowienie Prezesa NIK, zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK, nie jest zatem postanowieniem kończącym postępowanie

21 w sprawie, wymienionym w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie Prezesa NIK nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej –

22 w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem działania kontrolne NIK w ogóle nie stanowią działań administracji publicznej, to nie mogą one podlegać kontroli sądów administracyjnych.

23 Prezydent Miasta W. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także – wobec statusu skarżącego jako jednostki samorządu terytorialnego – art. 165 ust. 2 Konstytucji, i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do sądu, natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu błędnego uznania, że sprawa nie należy

24 do właściwości sądu administracyjnego.

25 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do poglądów doktryny prawa administracyjnego, zgodnie z którymi kontrola uznawana jest za czynność administrowania.

26 Zdaniem skarżącego "cechy działalności NIK nie różnią się w istocie od cech działalności administracji publicznej. Sytuowanie NIK poza systemem trójpodziału władzy i tworzenie z niej czwartej władzy »kontrolującej« nie znajduje uzasadnienia".

27 Skarżący wywiódł, iż NIK stanowi "organ administracji publicznej" działając

28 w formie czynności proceduralnych, które zostały zaskarżone. Ponadto, w wyniku czynności NIK skierowanych do podmiotów kontrolowanych powstają stosunki administracyjne cechujące się nierównorzędnością stron. Poza tym zaskarżone czynności (zarządzenia) proceduralne NIK ze swej istoty mają charakter władczy.

29 Skarżący zarzucił, że z konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1

30 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) wynika, że każdy powinien mieć prawo zaskarżenia aktów lub czynności mających wpływ na jego prawa i obowiązki, niezależnie od tego,

31 czy akty te lub czynności podlegają procedurze w sprawach administracyjnych. Zdaniem skarżącego w zakresie kompetencji sądu administracyjnego leży dokonanie oceny prawidłowości czynności dokonywanych przez NIK w sposób czy wręcz możliwość realizacji uprawnień podmiotu kontrolowanego w toku postępowania kontrolnego. Poprzez kontrolę sądowoadministracyjną czynności NIK chodzi

32 o zagwarantowanie podmiotowi kontrolowanemu prawa do sprawiedliwej procedury.

33 Skarżący podkreślił, iż nie twierdzi, że NIK należy do administracji publicznej rozumianej podmiotowo. Jednakże czynności kontrolne NIK rozstrzygają tak jak

34 w tym wypadku o uprawnieniach kontrolowanego podmiotu, wobec czego czynności te stanowią administrację publiczną w znaczeniu przedmiotowym.

35 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawnioskował o wystąpienie przez Sąd w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym

36 (Dz. U. Nr 102, poz. 643) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji (a w odniesieniu

37 do jednostek samorządu terytorialnego – również z art. 165 ust. 2 Konstytucji) przepisów art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumianych w ten sposób, że kontroli sądu administracyjnego nie podlegają konkretne, władcze działania (rozstrzygnięcia) organów NIK o charakterze proceduralnym dotyczące uprawnień i obowiązków podmiotu kontrolowanego.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

40 Nie jest trafny pogląd reprezentowany w skardze kasacyjnej, że aczkolwiek działania NIK w postaci wystąpienia pokontrolnego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, to jednakże poszczególne czynności tzw. procedury kontrolnej,

41 w tym postanowienia Prezesa NIK wydane w oparciu o art. 56 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.), powinny być kontrolowane przez sąd administracyjny.

42 Czynności proceduralne podlegają bowiem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Nie jest celem postępowania sądowoadministracyjnego samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, której nie może stanowić wystąpienie pokontrolne oraz wynik kontroli NIK (por. orzecz. NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1050/09).

43 Z treści art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne

44 są właściwe w sprawach sądowoadministracyjnych. Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność

45 z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną.

46 Także przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie odwołuje się, przy określeniu jakiego rodzaju akty i czynności podlegają w ramach tej podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, do zakresu administracji publicznej i uprawnień

47 lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

48 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie popiera wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko,

49 że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej

50 w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

51 o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i w związku z tym

52 jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. post. NSA z dnia

53 5 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 32/02; post. WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt III SA/Wa 110/04; post. WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1285/09).

54 Istotę rozumienia administracji publicznej, której działalność podlega kognicji sądu administracyjnego oraz rozróżnienia działalności nakierowanej wyłącznie

55 na kontrolę administracji publicznej, która jest czymś innym niż sama administracja publiczna, w sposób bardzo szczegółowy, z odwołaniem się do uregulowań prawnych oraz poglądów doktrynalnych przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny

56 w postanowieniu z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt II GSK 1041/08). NSA

57 w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości argumentację tę popiera,

58 a w szczególności wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, iż wystąpienie pokontrolne, ani uchwała Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń

59 do wystąpienia pokontrolnego, jak też postanowienie Prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej NIK w sprawie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie stanowią działań administracji publicznej, a jedynie etapy procesu kontrolnego, wykonywanego przez konstytucyjnie ustanowiony naczelny organ kontroli, jakim jest NIK.

60 Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. "Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 Konstytucji jako »naczelny organ kontroli państwowej«. Ustrojodawca umieścił przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym »Organy kontroli państwowej i ochrony prawa«. Takie usytuowanie NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym »zamieszczonym« pomiędzy Sejmem a rządem

61 i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej,

62 a nawet pozostających poza tym systemem" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, cz. 2, Warszawa 1998, s. 138; wyrok TK z dnia

63 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116).

64 Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko wyrażone

65 w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że istota kontroli sprowadza się

66 do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje oraz porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Natomiast wystąpienie pokontrolne zawiera uwagi i wnioski w sprawie sposobu usunięcia nieprawidłowości. W tej sytuacji trafny jest pogląd Sądu I instancji, że NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Zatem tego rodzaju działania nie mogą stanowić aktów władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

67 Skoro tego rodzaju działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w toku kontroli tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej.

68 Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd

69 I instancji trafnie bowiem uznał, że w niniejszej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna. Skoro bowiem z wystąpienia pokontrolnego nie płyną bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień

70 lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej takie skutki trudno wywieźć z czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego NIK. Taki zaś charakter ma zaskarżone postanowienie Prezesa NIK

71 w przedmiocie zatwierdzenia uchwały Komisji Odwoławczej w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego.

72 W tych warunkach ograniczenie kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie wyników kontroli NIK nie może być uznane jako ograniczenie prawa do sądu

73 (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

74 Wbrew zarzutom skarżącego także przywołane przepisy Konstytucji RP nie dają możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności kontrolnych (proceduralnych) Najwyższej Izby Kontroli w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Dowodzi temu treść

75 i wykładnia art. 184, art. 202 i 203 Konstytucji RP.

76 Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż Sąd I instancji stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. działał na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy

77 do właściwości sądu administracyjnego. Taka właśnie wystąpiła sytuacja

78 w rozpoznawanej sprawie, gdyż zaskarżone postanowienie nie mogło, z przyczyn wyżej przedstawionych, zostać zakwalifikowane jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

79 Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1

80 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż sąd administracyjny rozstrzygnął niniejszą sprawę w ramach obowiązujących przepisów kompetencyjnych sądów administracyjnych określonych także w Konstytucji RP.

81 Orzeczenie Sądu I instancji nie było skierowane przeciwko jednostce samorządu terytorialnego jako takiej, gdyż Sąd z innych przyczyn uznał niedopuszczalność skargi i dlatego nie miał w sprawie zastosowania art. 165 Konstytucji RP.

82 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ochrona prawna podmiotu kontrolowanego w przypadku naruszenia jego uprawnień przez organ kontrolny może być realizowana w inny sposób na drodze innego postępowania, jeżeli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte (por. wyrok SN z dnia 19 sierpnia 1999 r., sygn. akt I PKN 217/99, OSNP 2000, nr 23, poz. 856). Innymi słowy skoro wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego,

83 a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się dopiero właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Zatem o naruszeniu art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP mowy być tutaj nie może.

84 Sąd nie uznał za zasadny wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym

85 do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sformułowanym w skardze kasacyjnej.

86 Na mocy art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób,

87 że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją

88 i od jego oceny zależy czy uznaje go za zgodny z Konstytucją czy też poważnie rozważa wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 178 Ustawy Zasadniczej sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza,

89 że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie, gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją

90 z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z Konstytucją RP, a argumentacja potwierdzająca to stanowisko wynika z wyżej przedstawionych wywodów odnoszących się bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej.

91 Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.