Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., II GSK 1496/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., II GSK 1496/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2354/14 w sprawie ze skargi [A.] S.A. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

3 Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

4 Postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. skargi kasacyjnej V. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 3087/13 odrzucającego skargę V. S.A. w K., w sprawie ze skargi V. S.A. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (WSA) w Warszawie.

5 W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarga V. S.A. w K. – dalej: skarżąca - wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej: p.p.s.a.

6 Zdaniem NSA kluczowym zagadnieniem dla niniejszej sprawy, była kwestia skuteczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej, decyzji Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2013 r.

7 W ocenie organu, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 listopada 2010 r. W tym dniu, pełnomocnik strony pokwitował odbiór potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji z dnia 7 października 2010 r. Skarżąca twierdziła, że w sprawie, nie można uznać ww. doręczenia za skuteczne. Powołała się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwa odnośnie wykładni art. 109 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.

8 W ocenie NSA, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie podjął nawet próby wyjaśnienia okoliczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2013 r. Bezkrytycznie przyjął datę doręczenia podaną przez organ, pomimo że z akt sprawy oraz treści skargi wynika, że nie jest to okoliczność bezsporna.

9 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia naruszało warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zawierało należytego przedstawienia stanu sprawy, tj. wskazania przyjętych przez Sąd ustaleń w niezbędnym zakresie. Tymczasem, przy ocenie skuteczności prawnej doręczenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także przesłanek z art. 58 p.p.s.a., należało mieć na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Chodziło o doręczenie pełnomocnikowi strony uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii decyzji (w kontekście wykładni przepisu art. 109 § 1 k.p.a.) oraz doręczenie decyzji w wyniku złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej przedmiotowej decyzji.

10 Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc – stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. - związany wykładnią prawa dokonaną w przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została skutecznie doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 1 października 2012 r. W rzeczywistości nastąpiło to dopiero w dniu 19 sierpnia 2013 r.

11 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 109 § 1 k.p.a., nie można uznać, że doręczenie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji jest tożsame z doręczeniem oryginału decyzji. Tym samym uznał, że moment, od którego rozpoczyna bieg termin do złożenia skargi, rozpoczynający się od doręczenia oryginału aktu, miał miejsce w dniu 19 sierpnia 2013 r.

12 Zdaniem Sądu I instancji, określony w art. 53 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg wówczas, gdy orzeczenie zostało doręczone stronie w prawidłowy sposób. Doręczenie w dniu 1 października 2012 r., pełnomocnikowi skarżącej Spółki poświadczonej za zgodność kopii wspomnianej decyzji nie spełnia tych warunków. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć dopiero doręczenie jej oryginału. Miało tu więc miejsce bezskuteczne doręczenie decyzji, w następstwie czego nie weszła ona do obrotu prawnego. Skutkiem tego jest niedopuszczalność zaskarżenia tejże decyzji do sądu administracyjnego ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia.

13 Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Prezesa NFZ, który wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

14 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

15 I naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

16 - naruszenia przez organ art. 109 w zw. z art. 125 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i błędne przyjęcie, że

17 Prezes NFZ:

18 a) niezasadnie przyjął, iż decyzja została doręczona stronie w dniu 1 października 2012 wobec czego skarga wniesiona w dniu 18 września 2013 r. została wniesiona po terminie, który upłynął w dniu 31 października 2012 r.,

19 b) i wobec tego Prezes Funduszu nie rozważał okoliczności, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy - co należy rozważyć jako przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, w której - w ocenie Sądu I instancji - decyzja nie miała charakteru ostatecznego,

20 podczas gdy Prezes NFZ prawidłowo przyjął, że:

21 a) że ponieważ przedmiotowa decyzja została przy odbiorze w dniu 1 października kwitowana jako doręczona pełnomocnikowi strony, to należy przyjąć, że doręczenie nie budzi wątpliwości,

22 b) strona w każdym stadium sprawy była informowana o jej przebiegu i podejmowanych czynnościach, tak, że nie wystąpiła w postępowaniu sytuacja, w której strona zostałaby pozbawiona - nie ze swojej winy - możliwości udziału w sprawie;

23 - ponadto WSA nie ustalił w wyroku także rzeczywistej daty doręczenia decyzji, co uniemożliwia prawidłową interpretację orzeczenia.

24 II naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4, poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., sugerującą możliwość nadzorczego wznowienia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone decyzja ostateczną.

25 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

26 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

28 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd pierwszej instancji związany jest podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

29 Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej oraz na naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji – co do zasady – w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

30 Ponadto przypomnieć należy, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2354/14 wydany wskutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. Chodzi tu o postanowienie tego Sądu z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 987/14. W związku z powyższym WSA w zaskarżonym wyroku związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Związanie o jakim mowa w cyt. przepisie oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której wyżej mowa rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto - co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście podnieść należy, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

31 Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

32 Niezbędne dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, w kontekście powyższych uwag, jest zatem zbadanie jakich ustaleń oraz wykładni norm prawnych zawartych w postanowieniu NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14 dotyczyło związanie Sądu pierwszej instancji. W ww. postanowieniu NSA zauważył, że pisemne motywy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. nie odpowiadają wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a.. WSA wprawdzie wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ale z dalszej części uzasadnienia nie podjął nawet próby wyjaśnienia okoliczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2013 r. Bezkrytycznie przyjął datę doręczenia podaną przez organ, pomimo że z akt sprawy oraz treści skargi wynika, że nie jest to okoliczność bezsporna. W konkluzji NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera należytego przedstawienia stanu sprawy, tj. wskazania przyjętych przez Sąd ustaleń w niezbędnym zakresie. Tymczasem, przy ocenie skuteczności prawnej doręczenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także przesłanek z art. 58 p.p.s.a., należało mieć na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Chodzi o doręczenie pełnomocnikowi strony uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii decyzji (w kontekście zaprezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 109 § 1 k.p.a.) oraz doręczenie decyzji w wyniku złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej przedmiotowej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji miał wziąć pod uwagę powyższą ocenę i w swoich rozważaniach wykazać jaki stan faktyczny zaakceptował i przyjął za podstawę wydanego orzeczenia.

33 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę w zaskarżonym wyroku nie wykonał zaleceń NSA zawartych w postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14

34 Tak jak wskazano wyżej NSA w postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r., zalecił, aby Sąd I instancji wskazał jaki stan faktyczny zaakceptował i przyjął za podstawę wydanego orzeczenia.

35 NSA stwierdza, że Sąd I instancji ponownie uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

36 Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwiędłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tak jak przedstawił to już NSA w poprzednim postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r., obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ podatkowy. Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy podatkowe, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszy instancji, a które nie.

37 Zarzut niewłaściwego przestawienia stanu faktycznego sprawy pojawił się już wcześniej, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej V. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. wówczas NSA stwierdził, że WSA wprawdzie wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ale uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza warunki określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zawiera bowiem należytego przedstawienia stanu sprawy, tj. wskazania przyjętych przez Sąd ustaleń w niezbędnym zakresie.

38 Pomimo powtórnego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji zarzut dotyczący przedstawienia stanu sprawy, rozumianego jako stanu faktycznego, rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, pozostaje aktualny.

39 Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił należycie okoliczności doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2013 r. Chodzi o doręczenie pełnomocnikowi strony uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii decyzji (w kontekście wykładni przepisu art. 109 § 1 k.p.a.) oraz doręczenie decyzji w wyniku złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność organu, polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym po raz kolejny w sprawie uzasadnione są wątpliwości w odniesieniu do tego, jaki rzeczywiście stan faktyczny Sąd I instancji przyjął do rozpatrzenia skargi i wydania wyroku. Należy uznać bowiem, że zarówno sąd odwoławczy, jak i strony postępowania nie mogą domyślać się, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie.

40 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takich pewnych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.

41 W takiej sytuacji – braku prawidłowego ustalenia faktycznego sprawy – nie można uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.. Nie jest rolą Sądu II instancji zastępowanie Sądu I instancji w rozpoznawaniu skargi, a jego zadaniem jest przede wszystkim kontrola zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

42 Po drugie wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku poszczególnych elementów, m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Choć nie wynika to wprost z przywołanej regulacji, oczywistym jest, że podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie musi odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy (opisanej w skardze, która zakreśla granice sporu). W przeciwnym przypadku podanie podstawy prawnej wyjaśnienie nie spełnia podstawowej funkcji, jaką jest wskazanie motywów rozstrzygnięcia danej sprawy. Reasumując w sprawie nadal nie wyjaśniono należycie jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji do rozpoznania sprawy.

43 W tych okolicznościach przedwczesne okazały się materialne zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dopóki bowiem stan faktyczny sprawy nie zostanie ustalony w sposób prawidłowy niemożliwe jest odniesienie się do zarzutów dotyczących wykładni przepisów prawa materialnego.

44 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie winien wziąć pod uwagę powyższą ocenę i w swoich rozważaniach wykazać jaki stan faktyczny zaakceptował i przyjął za podstawę wydanego orzeczenia. Ponadto powinien odnieść się do wszystkich zarzutów materialnych sformułowanych w skardze spółki.

45 W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.