Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1474/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1474/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt III SA/Po 221/10 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. rozpoznając skargę E. W. (dalej: skarżący) wyrokiem z 22 września 2010 r., sygn. akt III SA/Po 221/10, uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. (dalej: organ I instancji z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. odmówił E. W. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

5 W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 286, poz. 2870) warunkiem uzyskania płatności w czwartym i piątym roku realizacji programu jest zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Zdaniem organu wypłata trzeciej raty nastąpiła 23 kwietnia 2009 roku, a informację o konieczności złożenia wymaganego oświadczenia zawarto w decyzji z dnia [...].02.2007 o przyznaniu płatności dla przedmiotowego gospodarstwa niskotowarowego. Z analizy wniosku o przywrócenie terminu na złożenie oświadczenia wynika, iż E. W. nie był w stanie dokonać tej czynności w dniach 15.10.2009 – 12.11.2009 z powodu choroby, jednak do tego okresu pozostało 24 dni od dnia realizacji celu pośredniego zakupu zwierząt. Rolnik odkładając termin do złożenia oświadczenia do ostatniej chwili mógł złożyć stosowne dokumenty lub wysłać je pocztą.

6 W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia spornego oświadczenia, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

7 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w P. postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Zdaniem organu II instancji E. W. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, gdyż sam fakt choroby lub pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie może przesądzać o braku winy w uchybieniu terminu. Nie dołożył on wobec tego należytej staranności wymaganej przez przepisy prawa od osoby dbającej o swoje interesy.

8 W skardze na postanowienie organu II instancji skarżący wniósł o jego uchylenie wskazując na należytą staranność związaną z kwestiami dotyczącymi przedmiotowej płatności unijnej, a brak winy wynikać ma z choroby i faktu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

9 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do meritum skargi stwierdził, iż jest zasadna. Wskazał, iż uprawdopodobnienie braku winy przez stronę polegać ma na uwiarygodnieniu (a nie udowodnieniu ) poprzez stosowną argumentację swojej odpowiedniej staranności oraz faktu, iż przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Strona może planować dokonanie danej czynności procesowej dopiero w ostatnim dniu wyznaczonego terminu do jej dokonania, skoro zezwalają na to odpowiednie regulacje prawne. Strona może się wobec tego powoływać na istnienie przeszkody do dokonania danej czynności, która wystąpiła dopiero w końcowym okresie czasu przewidzianego przez ustawę. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie za okres od 15.10.2009 r. do 12.11.2009 r. dotyczące schorzenia ortopedycznego, uniemożliwiającego swobodne poruszanie się (ostry zespół bólowy kręgosłupa). W skardze do WSA oraz na rozprawie skarżący podkreślił natomiast wyraźnie, iż prowadzi samodzielnie przedmiotowe gospodarstwo rolne i nie mógł osobiście wysłać oświadczenie pocztą, ani poprosić o dokonanie tej czynności osobę trzecią.

11 WSA po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż organy obu instancji zbyt arbitralnie uznały, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu dokonania przedmiotowej czynności, pomimo przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego i uprawnienia do planowania dokonania czynności procesowej również w końcowym okresie terminu wyznaczonego prawem do jej dokonania.

12 Zaświadczenie lekarskie złożone przez skarżącego uprawdopodabnia w ocenie Sądu I instancji fakt choroby w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a fakt samodzielnego zamieszkiwania w przedmiotowym gospodarstwie uzasadnia natomiast przyjęcie tezy, iż nie mógł on posłużyć się osobą trzecią w dokonaniu czynności polegającej na terminowym nadaniu oświadczenia na poczcie. W ocenie WSA organy obu instancji winny dokonać bardziej wnikliwej oceny tych okoliczności oraz zastanowić się nad tym, czy strona w wystarczającym stopniu uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, iż postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i orzekł o ich uchyleniu.

13 Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w imieniu organu II instancji wniósł pełnomocnik zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przy rozstrzyganiu § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, co spowodowało niezasadne uznanie przez WSA, iż termin określony § 8 ust. 2 tego rozporządzenia jest terminem procesowym i podlega przywróceniu.

15 Ponadto, w przypadku uznania przez NSA, iż ocena charakteru terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, na podstawie art. 174 pkt. 2 wyżej powołanej ustawy zarzucił naruszenie przez WSA przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia nastąpiło bez jego winy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

19 Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania.

20 Zarzuty oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt.1 p.p.s.a. sprowadzają się do twierdzenia, iż termin określony § 8 ust.2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, a Sąd I instancji błędnie uznał go za termin procesowy podlegający przywróceniu.

21 Natomiast w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. podniesiono , że jeżeli ocena charakteru terminu przyjęta w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, to zarzuca się sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 §1 i §2 kpa poprzez niezasadnie przyjęcie , że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

22 Skarga kasacyjna, nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych przyczyn. Istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się, do określenia charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych , objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 , poz. 2870 dalej : rozporządzenie), do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz skutków naruszenia wspomnianego terminu.

23 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, odmiennie niż w skardze kasacyjnej, w zaskarżonym postanowieniu a za nim również Sąd I instancji przyjęli, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa procesowego, który podlega przywróceniu, a w sytuacji odmowy przywrócenia terminu, konsekwencją jego niedotrzymania jest wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.

24 Problematyka związana z charakterem prawnym omawianego oświadczenia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o realizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSAz20 stycznia 2011 r, sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09).

25 Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym.

26 Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia jest niewątpliwie skutkiem w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W myśl powołanego przepisu skutek ten następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego będzie miało miejsce gdy nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego lub nastąpi po terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albo gdy producent rolny nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zaznaczyć należy, że termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego określony został w § 8 ust. 2 rozporządzenia, do którego nie odwołuje się § 9 ust. 1 rozporządzenia, a zatem jego niezachowanie nie może powodować konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W związku z tym należało podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie jest on terminem materialnym.

27 W powołanych już wyrokach sądów administracyjnych termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego kwalifikowany był jako termin procesowy. W motywach Sądy zauważały, że terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność czynności procesowej. Według stanowiska wyrażanego w powołanych wyrokach, złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku uchybienia terminu do jego ułożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Zaś z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k p a

28 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu ani o materialnym, ani też o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z następujących przyczyn:

29 Z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej.

30 W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 6 rozporządzenia), wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 w związku z § 13 rozporządzenia) oraz wstrzymanie i zwracanie tej płatności (§ 10 w związku z § 13 rozporządzenia). O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.

31 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. W związku z tym należało przyjąć, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej.

32 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem.

33 Jak już wspomniano, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym, naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.

34 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadanie temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego.

35 Jeżeli zatem beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem 7 dniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, o ile nastąpi to przed wydaniem przez organ decyzji o jakiej mowa w §9 ust.1 rozporządzenia.

36 Mając na względzie poczynione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wywody co do charakteru terminu, o jakim mowa w §8 ust.2 rozporządzenia, do złożenia oświadczenia przez producenta rolnego, postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia było całkowicie bezprzedmiotowe.

37 Należy zauważyć, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem wyeliminował z obrotu prawnego, wydane przez organy agencji z naruszeniem prawa postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, jednak z innych przyczyn niż wskazane w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

38 Ponieważ jednak zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.