Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., II GSK 1473/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., II GSK 1473/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1697/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz M. Spółki z o.o. w K. 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1697/14 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [..] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z dnia [..] czerwca 2008 r. M. Sp. z o.o. otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 301 punktach na terenie województwa [...[]. W pkt IV zezwolenia ustalono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na dzień 31 maja 2009 r.

5 W związku z informacją Naczelnika Urzędu Celnego I w W. z dnia [...] września 2012 r. o nierozpoczęciu działalności przez spółkę w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich wygranych w terminie podanym w zezwoleniu, postanowieniem z dnia [..] września 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia zezwolenia udzielonego spółce.

6 Spółka w trakcie postępowania podnosiła, że działalność rozpoczęła, aczkolwiek nie we wszystkich punktach gier. Dlatego odwołując się do wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn.akt II GSK 480/08 wskazała na brak podstaw do wygaszenia zezwolenia i wniosła o umorzenie postępowania z powodu braku podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy z 19 lipca 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.)

7 Decyzją z dnia [..] lipca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w w;, wskazując na pkt IV decyzji zezwalającej, stwierdził wygaśnięcie zezwolenia w części dotyczącej 43 punktów gier.

8 Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w \w. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.; dalej: o.p.), art. 8 u.g.h. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

9 Na wstępie organ odwołując do art. 8 u.g.h. uznał, że w sprawie miały zastosowanie także przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy o grach hazardowych.

10 Dalej Dyrektor Izby Celnej w W. (dalej: Dyrektor IC) wyjaśnił, że zezwolenia udzielono spółce w okresie obowiązywania art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: u.g.z.w.), zgodnie z którym określono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier wskazanych przez spółkę i określonych w zezwoleniu zgodnie art. 37 u.g.z.w. Zatem treść zezwolenia określała obszar prowadzonej działalności i warunek jej rozpoczęcia w podanym terminie. W związku z tym termin podany w zezwoleniu należało odnieść do wszystkich punktów gier. Z kolei art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w zw. z jego ust. 1 i 2 wskazuje na podstawy wygaszenia zezwolenia, zakreślając termin roczny rozpoczęcia działalności. Przepis ten nakazywał wygaszenie zezwolenia w całości, jeżeli działalność nie została podjęta w żadnym punkcie gier.

11 Ponieważ w ocenie organu spółka nie podjęła działalności zgodnie z warunkiem pkt. IV zezwolenia w terminie tam podanym, w sprawie miał zastosowanie przepis art. 258 § 1 pkt 2 o.p. Przepis ten nie został wyłączony ze stosowania w odniesieniu do ustawy o grach hazardowych. Poprzednio miałby zastosowanie przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. regulujący podobnie, jak art. 258 § 1 pkt 2 O.p., kwestię stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części i spółka w dacie udzielenia zezwolenia miała świadomość tej sytuacji.

12 Zdaniem organu celnego nieuzasadnione było stwierdzenie skarżącej, że sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w związku z art. 121 u.g.h., podobnie jak nie mógł mieć zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 u.g.h. W przepisach przejściowych ustawy o grach hazardowych brak jest odesłania do tego przepisu, dlatego zastosowanie miał art. 258 § 1 pkt 2 o.p.

13 Na powyższą decyzję M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

14 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. stwierdził, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy organ nieprawidłowo odmówił zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h., jednak zaskarżona decyzja odpowiada prawu znajdując umocowanie w wymienionym przepisie obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia, a odwołanie się do przepisu art. 258 ust. 1 pkt 2 o.p. nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie.

16 Sąd I instancji wyjaśnił, że bezspornym jest, że skarżąca prowadziła (i nadal prowadzi) działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie decyzji wydanej pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych uchylonej z dniem 1 stycznia 2010 r. przez ustawę z 19 lipca 2009 r. o grach hazardowych. Ustawa ta zniosła możliwość uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, gdyż urządzanie tych gier dozwolone jest wyłącznie w kasynach (art. 14 ust. 1). Jednocześnie w rozdziale 12 ustawodawca zawarł szereg przepisów przejściowych i dostosowujących dotyczących działalności prowadzonej w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy.

17 WSA wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika, iż regulując na nowo obszar gier i zakładów wzajemnych, ustawodawca założył stopniowe wygasanie zezwoleń udzielonych dla podmiotów prowadzących gry na automatach o niskich wygranych wraz z upływem określonego w tych zezwoleniach terminu z zastrzeżeniem z art. 117 ust. 1 u.g.h. przewidującym możliwość kontynuacji działalności do czasu wygaśnięcia uzyskanych zezwoleń. Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie dotychczas udzielonych zezwoleń jest zatem prowadzona, według przepisów dotychczasowych, do czasu ich wygaśnięcia, o ile ustawa o grach hazardowych nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 121, do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

18 Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono pogląd akceptujący w takim stanie faktycznym stosowanie art. 48 ust. 2 u.g.h. a tym samym praktykę wygaszania zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych w części, w jakiej działalność nie została podjęta w terminie określonym w zezwoleniu. Ponadto w orzecznictwie tym powoływano się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że zwrotu z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. "nie podjęto działalności", na gruncie tej ustawy, nie można utożsamiać z terminem "rozpoczęcia działalności" z art. 35 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Przez "podjęcie działalności" z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. należy rozumieć jej zainicjowanie chociażby w jednym punkcie gier w terminie wskazanym w zezwoleniu. Natomiast przez "rozpoczęcie działalności" (art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w.) należy rozumieć, że w terminie podanym w zezwoleniu rozpoczęto działalność we wszystkich wnioskowanych do zezwolenia punktach gier. Niespełnienie warunku z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. "podjęcia działalności", a więc jej zainicjowania chociażby w jednym punkcie gier, skutkowało cofnięciem całego zezwolenia.

19 Ze względu na powyższe w ocenie WSA przepis art. 121 u.g.h. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do podmiotów, które w ogóle nie podjęły działalności w zakresie objętym zezwoleniem, tym samym działalności tej nie rozpoczynając. Skoro zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca uruchomiła już część punktów gier objętych zezwoleniem, nie ma do niej zastosowania przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w z związku z art. 121 u.g.h., a tym samym organ celny prawidłowo wygasił posiadane przez skarżącą zezwolenie w części obejmującej podane w decyzji punkty gier.

20 Sąd I instancji zauważył również, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. podobnie jak art. 36 ust. 5 u.g.z.w. wskazuje, że "niepodjęcie działalności", a więc niezainicjowanie jej chociażby w jednym punkcie gier, prowadzi do wygaszenia zezwolenia w części lub w całości, jeżeli nie podjęto działalności w ogóle, jako równoznaczne z nierozpoczęciem tej działalności.

21 M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

22 Wyrokowi zarzuciła:

23 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b) i c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 8 zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 210 § 1 pkt 4) i § 4 w zw. z art. 258 § 1 pkt 2) O.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7) u.g.z.w. poprzez nie odniesienie się przez WSA do zarzutu sformułowanego w pkt 3 skargi wniesionej w sprawie, tj. do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 258 § 1 pkt 2) O.p. i nie dokonanie w niniejszej sprawie w ogóle weryfikacji objętego tym zarzutem problemu, w sytuacji gdy stanowi to istotne uchybienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykluczające w zasadzie możliwość jego kontroli,

24 z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 258 § 1 pkt 2) o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że element zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (dalej: a.n.w.), o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. to warunek, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jest to termin,

25 z ostrożności naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 258 § 1 pkt 2) o.p. w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 258 § 1 pkt 2) o.p. oraz art. 48 ust. 2 u.g.h. do stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy nie powinny być one stosowane,

26 z ostrożności — naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. art. 258 § 1 pkt 2) o.p. w zw. z art. 129 ust, 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. wskutek niedostrzeżenia przez WSA w niniejszej sprawie, że organ nieprawidłowo zastosował art. 258 § 1 pkt 2) o.p. do stanu faktycznego sprawy, gdyż nie powinien on być w niej stosowany,

27 z ostrożności — naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 258 § 1 pkt 2) o.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 36 ust. 5 u.g.z.w. w z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 121 u.g.h. nie wyłącza stosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. oraz art. 258 § 1 pkt 2) o.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego; poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stosunku do pomiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych można stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia w części (na podstawie art. 48 ust. 2 u.g.h. lub na podstawie art. 258 § 1 pkt 2) o.p.), w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że z treści wymienionych przepisów wynika, że może to nastąpić wyłącznie w całości (na podstawie art. 121 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w.) przy czym ta ostatnia możliwość jest wykluczona w realiach niniejszej sprawy,

28 6. z ostrożności — naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 36 ust. 5 u.g.z.w. w z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 48 ust. 2 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 36 ust. 5 u.g.z.w. mógł być w rozpatrywanej sprawie zastosowany w odniesieniu do częściowego wygaśnięcia zezwolenia obejmującego tylko ten punkt gry, w którym częściowo nie została w ogóle podjęta w terminie określonym zezwoleniu, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 36 ust. 5 prowadzi do wniosku, że reguluje on tylko i wyłącznie możliwość wygaśnięcia zezwolenia w całości i nie pozwala na zastosowanie go do stwierdzenia wygaśnięcia w części, oraz w sytuacji, gdy przepis ten nie był zastosowany w sprawie, gdyż podstawą decyzji organu był art. 258 § 1 pkt 2) o.p.),

29 7. z ostrożności — naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 258 § 1 pkt 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest to przepis prawa procesowego, w sytuacji gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że jest to przepis prawa materialnego.

30 Dyrektor Izby Celnej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

33 W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

34 Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 258 § 1 pkt 2 o.p. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 8 oraz art. 48 ust. 2 u.g.h. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych, uzasadniają aby rozpatrzeć je łącznie. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w stosunku do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych można stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia w części (na podstawie art. 48 ust. 2 u.g.h. lub na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 o.p.) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że z treści wymienionych przepisów wynika, że może to nastąpić wyłącznie w całości (na podstawie art. 121 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), przy czym ta ostatnia możliwość jest wykluczona w realiach niniejszej sprawy.

35 Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA wskazuje, że sprawa w podobnym stanie faktycznym i prawnym była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 1957/14. NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt II GSK 1957/14 z dnia 23 lutego 2016 r. (publ.:http://orzeczenia. nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA stwierdził, że z analizy przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych wynika, że ustawodawca odrębnie uregulował kwestię prowadzenia działalności w oparciu o zezwolenia udzielone przed wejściem w życie ustawy, jak i wygaśnięcia tych zezwoleń w związku z nierozpoczęciem działalności. W art. 129 ust. 1 u.g.h. ustanowiono zasadę, że działalność na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy, jest prowadzona na zasadach dotychczasowych, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Regułą zatem jest, że działalność prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, zaś zezwolenie, o ile nie zachodzą inne przesłanki wymienione w ustawie, wygaśnie wraz z upływem czasu na jaki zostało udzielone. Przepis art. 121 u.g.h. wprowadza szczególną regulację w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia udzielonego przed wejściem w życie nowej ustawy - w przypadku nierozpoczęcia działalności nakazuje stosować przepis art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 5 u.g.z.w. zezwolenia wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Z powyższego unormowania wynika, że – pod rządami u.g.z.w. - wygaśnięcie zezwolenia mogło nastąpić wyłącznie w przypadku niepodjęcia w terminie roku od jego udzielenia działalności, rozumianej jako sytuacja, w której podmiot uprawniony w ogóle nie zaczął prowadzić działalności, nawet w jednym punkcie. Rozpoczęcie działalności w niektórych punktach nie odpowiada stanowi "niepodjęcia działalności" i nie skutkuje wygaśnięciem zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08,publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie przewidywała zatem wygaśnięcia zezwolenia w części, w jakiej działalność nie została podjęta. Odmienna regulacja została przewidziana w u.g.h. Przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w tej części w której nie podjęto działalności.

36 Analiza regulacji zawartej w art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwala uznać, iż mamy tu do czynienia z przepisem o charakterze szczególnym, który w sposób całościowy reguluje kwestię wygaśnięcie zezwolenia z powodu niepodjęcia działalności. Jak już zaznaczano mogło ono nastąpić wyłącznie w przypadku niepodjęcia w terminie roku od jego udzielenia działalności, rozumianej jako sytuacja, w której podmiot uprawniony w ogóle nie zaczął prowadzić działalności, nawet w jednym punkcie. Przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych nie było wątpliwości, że w omawianym zakresie nie miał zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, będący procesowym odpowiednikiem art. 258 § 1 pkt 2 o.p. W tym miejscu należy podkreślić, że w nowej ustawie o grach hazardowych wprowadzono regułę, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 8 u.g.h.), jednak do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy o grach i zakładach wzajemnych stosowano reguły określone w k.p.a.

37 Podstawy do zastosowania tego przepisu nie można także wywieść z zawartego w art. 129 ust. 1 nowej ustawy zastrzeżenia "o ile ustawa nie stanowi inaczej". Skoro ustawodawca w art. 129 ust. 1 u.g.h. uregulował kwestię "prowadzenia działalności" na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie u.g.h. przyjmując, że działalność jest prowadzona według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to przewidziane w tym przepisie odstępstwo od zasady odnieść należy także do samego prowadzenia działalności. Kwestia wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r., uregulowana została w przepisach przejściowych - w art. 121 u.g.h., który nakazuje wprost do ich wygaszenia stosowanie art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Oznacza to, że tylko w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., czyli niepodjęcia działalności w żadnym z punktów, w terminie jednego roku od dnia udzielenia zezwolenia, istnieje podstawa do wygaśnięcia zezwolenia. Kierując się założeniem racjonalności ustawodawcy należy wnioskować, że gdyby jego wolą było wprowadzenie możliwości częściowego wygaszenia zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie nakazywałby stosowania przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ale wprost wskazałby, że do spraw związanych z wygaszeniem takich zezwoleń mają zastosowanie w całości nowe przepisy, a więc art. 48 ust. 2 u.g.h., który podobnie jak art. 36 ust. 5 u.g.z.w. daje, obok wygaszenia w części, także możliwość wygaszenia zezwolenia w całości. Tym bardziej więc założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala uznać, że poprzez odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej zawarte w art. 8 u.g.h. ustawodawca przewidywałby możliwość wprowadzenia szczególnego trybu wygaśnięcia zezwolenia na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 o.p. Skoro w świetle art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej, to odmienne unormowanie zawarte w art. 121 u.g.h. wyklucza możliwość zastosowania w tym przypadku art. 258 § 1 pkt 2 o.p.

38 Przyjęcie odmiennego stanowiska organu pozbawiałoby ratio legis przepisu art. 121 u.g.h., skoro ten sam zabieg legislacyjny ustawodawca osiągnąłby w przypadku niezamieszczenia w treści u.g.h. odesłania do przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

39 Dodatkowo należy zauważyć, że Spółka zezwolenie będące przedmiotem sprawy uzyskała decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. W pkt IV zezwolenia ustalony został nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności – 31 maja 2009 r., czyli przed wejściem w życie u.g.h. Okoliczność, iż spółka przed dniem 31 maja 2009 r. rozpoczęła działalność tylko w niektórych punktach gier powoduje, iż nieuruchomienie działalności w części punktów objętych zezwoleniem nie daje uprawnienia do zastosowania ani art. 48 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h., ani art. 258 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 8 u.h.g. Na gruncie omawianej sprawy mamy bowiem do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, a zatem skutki tego zdarzenia muszą być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1186/12). Wykładnia dopuszczająca możliwość stosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h., stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz. Oznacza bowiem, że do zdarzenia prawnego zamkniętego czasowo w dniu 31 maja 2009 r. zastosowano nową, mniej korzystną dla skarżącego ustawę (zob. J. Mikołajewicz - red. naukowa, Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, Warszawa 2015, s. 214-300, por. też wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 703/13 - przywołane w wyroku NSA II GSK 1957/14).

40 Nieuzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepisy te - jako przepisy prawa procesowego - mogą być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko w razie wykazania przez stronę, że ewentualne uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła argumentów, które pozwoliłyby stwierdzić, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów co do sposobu zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Zauważyć również należy, że niektóre z zarzutów przypisują Sądowi I instancji poglądy, których ten Sąd nie wyraził. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie stwierdził, że w art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. sformułowany został warunek, nie uznał także, że zastosowanie w sprawie ma art. 258 § 1 pkt 2 o.p., nie dokonał też wykładni tego przepisu.

42 W sytuacji w której stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.

43 Wobec ustalenia, - co zostało wyżej wywiedzione – że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 48 ust. 2 u.g.h ani przepis art. 258 § 1 pkt 2 o.p., a przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie przewidywały możliwości stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia (ani w całości ani w części) w przypadku rozpoczęcia działalności w chociaż jednym z punktów objętych zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, NSA na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

44 O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.