Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 1461/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 1461/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 522/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 522/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011, załączając deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006.

4 Wniosek skarżącej poddany został kontroli administracyjnej, która wykazała, że na zadeklarowanych do płatności działkach ewidencyjnych zostało podjęte zobowiązanie P. S., który rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w 2005 r. i wydłużył realizację tego programu do końca lutego 2012 r.

5 W dniu 21 listopada 2011 r. Kierownik BP ARiMR w G. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004 - 2006.

6 W dniu 30 listopada 2011 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu i przedstawiła umowę dzierżawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. działek zawartą pomiędzy P. S., a A. Sp. z o.o. oraz kserokopię oświadczenia o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych na wydzierżawionych działkach datowanego na dzień 14 maja 2011 r. Ponadto, pismem z dnia 30 listopada 2011 r. prezes skarżącej – M. S. oświadczyła, że 14 maja 2011 r. złożyła oświadczenie o przejęciu zobowiązań rolnośrodowiskowych od P. S. w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wraz z wnioskiem o dopłaty.

7 W dniu 20 grudnia 2011 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do skarżącej informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

8 Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Kierownik BP ARiMR w G. odmówił skarżącej przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z uwagi na niedochowanie warunków określonych w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), poprzez złożenie wymaganych dokumentów po terminie 35 dni, co oznacza brak skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego.

9 Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

10 W dniu 11 stycznia 2013 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do skarżącej wezwanie do wzięcia udziału w charakterze strony w rozprawie, która odbyła się w dniu [...] lutego 2013 r. w obecności dwóch pracowników biura, w tym pracownika przyjmującego wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2011 – S. G. Podczas rozprawy zarówno prezes zarządu skarżącej, jak i wezwani świadkowie złożyli zeznania.

11 W dniu 21 lutego 2013 r. Kierownik BP ARiMR w G. wystosował do skarżącej wezwanie do przedstawienia potwierdzenia przyjęcia dokumentu z dnia 14 maja 2011 r. oraz planu działalności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz poprawy dobrostanu zwierząt.

12 W odpowiedzi na wezwanie w dniu 27 lutego 2013 r. został złożony plan działalności rolnośrodowiskowej oraz oświadczenie, w którym reprezentant skarżącej poinformował, że w chwili obecnej nie dysponuje potwierdzeniem przyjęcia dokumentów z dnia 14 maja 2011 r.

13 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR w G. odmówił spółce przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uznając, że w dniu 14 maja 2011 r. dokumenty dotyczące przejęcia zobowiązania przez skarżącą nie zostały złożone wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011.

14 Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR, podzielając argumentację tam zawartą.

15 Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), przede wszystkim podkreślił znaczenie w sprawie § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, regulującego możliwość kontynuacji programu przez kolejnego beneficjenta. Przepis ten, nakazuje podmiotowi, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, (...), w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia, dokonania określonych czynności, jeżeli zamierza być beneficjentem danego programu pomocowego. Czynności te polegają na: (a) złożeniu wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji i (b) zobowiązaniu do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Ustawodawca zastosował w § 14 ust. 1 koniunkcję, wskazując, że gdy w ww. czasie od wystąpienia zdarzenia uprawniającego do korzystania z danego programu pomocowego dokona ww. czynności (a) i (b) wówczas producentowi rolnemu będzie przysługiwała płatność rolnośrodowiskowa.

17 Termin 35-dniowy, o którym mowa powyżej, jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem przekroczenia tego terminu przy składaniu wniosku będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu.

18 WSA ocenił, że organy prawidłowo uznały, że strona nie wykazała w kategoriach dowodowych, że przedłożyła oświadczenie w zakresie zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem w terminie wskazanym w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Reprezentant skarżącej poinformował pismem z dnia 27 lutego 2013 r., że nie dysponuje potwierdzeniem przyjęcia dokumentów z dnia 14 maja 2011 r. Także inne środki dowodowe - w tym także ocena zeznań świadków - zostały zdaniem Sądu szczegółowo przeanalizowane przez organy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tym samym WSA uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 79 § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa.

19 Zdaniem WSA organy prowadziły postępowanie zgodnie z zasadą legalności oraz dążenia do realizacji prawdy obiektywnej, podejmując czynności procesowe niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, jak również w sposób budzący zaufanie (poprzez dokonanie m.in. czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznej istotnej dla pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy). Ponadto, poprzez informowanie oraz wzywanie strony do przedłożenia określonych dokumentów - spełniły obowiązek wynikający z treści art. 9 kpa. Decyzje wydane przez organy zawierają również wszystkie normatywne elementy wskazane w art. 107 kpa.

20 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A.

21 Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 kpa, mające wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że przed rozpoznaniem wniosku skarżącej o dopłaty rolnośrodowiskowe nie było konieczne wezwanie jej do uzupełnienia braków podania poprzez złożenie zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, mimo tego, że podanie nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

22 W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

23 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła przede wszystkim, że w terminie wymaganym przepisami art. 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, złożyła wniosek do Kierownika BP Agencji. Nie zawarła w treści wniosku zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie to dostarczyła jednak na odrębnej karcie jako załącznik do wniosku, przy czym skarżąca nie posiada dowodu złożenia tego zobowiązania, a w aktach Kierownika BP tego załącznika brak.

24 Poza tym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Poznaniu dowolnie przyjął, że niezałączenie przez skarżącą do wniosku o dopłaty rolnośrodowiskowe zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego nie jest brakiem zadośćuczynienia innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o których mowa w art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa i w konsekwencji błędnie ustalił, że organy wydające skarżone decyzje nie miały obowiązku zastosowania w tej sprawie art. 64 § 2 kpa i przed wydaniem decyzji nie miały obowiązku wezwania skarżącej do usunięcia braku poprzez załączenie wymaganego zobowiązania do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakreślonym 7 dniowym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

25 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

27 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawa - na której skargę kasacyjną oparto i która wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy na zasadzie określonej art. 183 § 1 ppsa - nie znajduje bowiem usprawiedliwienia.

28 Jedyny zarzut postawiony Sądowi I instancji to zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa.

29 Nie ulega kwestii, że sądy administracyjne w postępowaniu sądowoadministrcayjnym nie stosują przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolując legalność zaskarżonych decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa zobowiązane są m.in. ocenić czy postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenie przepisów postępowania (innych niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) i czy to ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania określonych Kodeksem postępowania administracyjnego (art. 174 pkt 2 ppsa) winien wskazywać na uchybienie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa w związku z konkretnymi przepisami kpa, naruszenia których strona się dopatruje.

31 W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej powyższa wada konstrukcyjna - choć nie można jej nie dostrzec - nie wyklucza jednak możliwości odniesienia się do tak postawionego zrzutu.

32 Zarzut ten nie jest jednak trafny, z podanych niżej względów.

33 W myśl art. 63 § 2 kpa, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

34 Przepisem dotyczącym wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w razie przeniesienia na niego posiadania gospodarstw rolnego po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej jest przepis § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

35 Stanowi on w ust. 1, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.

36 Zgodnie z ust. 2, do powyższego wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych.

37 Według zaś ust. 3, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

38 Z treści przytoczonych regulacji wynika - wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną - że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego w razie przeniesienia na niego posiadania tego gospodarstw po dniu wydania decyzji administracyjnej na rzecz poprzedniego posiadacza zależy od spełnienia łącznie dwóch wymogów – a to wymogu złożenia w prawem przewidzianym terminie zarówno stosownego wniosku jak i wymogu zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego, podjętego przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Tym samym nie można się zgodzić z wywodem skargi kasacyjnej, że wymóg zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego jest wymogiem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, przewidzianym przepisem szczególnym.

39 W orzecznictwie w tej kwestii prezentowany jest jednolity pogląd, że warunkiem koniecznym do otrzymania przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego płatności rolnośrodowiskowej - w przypadkach określonych w § 14 powołanego rozporządzenia -jest złożenie nie tylko wniosku tzw. kontynuacyjnego oraz także zobowiązanie się do realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa do końca trwania tego programu w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania do właściwego organu. Zatem nowy posiadacz gospodarstwa musi złożyć wniosek oraz stosowne oświadczenie (zobowiązanie) w nieprzekraczalnym terminie 35 dni licząc od dnia przeniesienia na niego posiadania gospodarstwa rolnego przez poprzedniego posiadacza gruntu. Wskazany termin jest przy tym terminem materialnoprawnym więc skutkiem jego uchybienia jest nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest zatem uzależnione od dochowania tego terminu (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 471/09, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 31/11).

40 Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku za przedstawionym rozumieniem wymogu zobowiązania się do kontynuowania realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego jak i za oceną terminu określonego § 14 ust. 1 rozporządzenia jako terminu materialnoprawnego opowiedział się też WSA w rozpoznawanej sprawie - a przedstawiona wykładnia skargą kasacyjną podważana nie jest.

41 W tym stanie rzeczy brak stosownego zobowiązania się w określonym terminie do kontynuacji realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego – o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajdującym odpowiednie zastosowanie także w przypadku opisanym w ust. 3 - nie skutkuje koniecznością stosowania art. 64 § 2 kpa.

42 Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie ulega kwestii, że wymóg wezwania przewidziany art. 64 § 2 kpa dotyczy tylko i wyłącznie braków formalnych podania, a brak zobowiązania się do kontynuacji realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego - jak już wskazano w dotychczasowych rozważaniach - takiego charakteru nie ma.

43 Za braki formalne na gruncie § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uznać można tylko braki dokumentów, załączenie których wymagane jest w myśl § 14 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego. Przemawia za tym zawarte w tym przepisie sformułowanie do wniosku dołącza się (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1081/13). Zwrócenia uwagi wymaga zaś, że prawodawca nie zaliczył zobowiązania się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o przyznanie płatności.

44 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

45 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

46 Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).