Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1460/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1460/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 463/10 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwrotu kosztów leczenia oraz kosztów wizyty kontrolnej poza granicami kraju oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 463/10

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów leczenia i prawa do sfinansowania kosztów wizyty kontrolnej poza granicami kraju.

4 Sąd I instancji przyjął, że odmowa powyższa była uzasadniona. Chodzi o to, że nie wydano formularza E112 będącego zaświadczeniem uprawniającym do przeprowadzenia w innym państwie leczenia lub badań diagnostycznych. Leczenie na terenie Niemiec nastąpiło bez wymaganej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przewidzianej art. 25 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Oznacza to, że strona podjęła ryzyko braku możliwości sfinansowania tego leczenia przez NFZ. Brak zgody lekarza we wniosku o leczenie zagraniczne lub wskazanie przez niego innej metody leczenia niż ta, o którą wnioskuje pacjent, nie przesądza o możliwości ubiegania się o wyrażenie zgody przez Prezesa NFZ na planowe leczenie poza granicami państwa. Wniosek zawierający negatywną opinię lekarza może być przedmiotem dalszego procedowania. Refundacja kosztów zaplanowanej wizyty kontrolnej nie miała być także pokryta, skoro jest kontynuacją leczenia. Wynika to ze związania przepisami ustawy a nie swobodnego uznania. Skierowanie takie jest wydawane wówczas, gdy leczenie lub badanie nie jest przeprowadzane w kraju, a jest niezbędne w celu ratowania lub poprawy zdrowia.

5 W ocenie Sądu I instancji taka regulacja uwzględnia przewidzianą w art. 46 TWE możliwość ograniczenia swobody świadczenia usług. W wyroku ETS (sygn. C-372/04) wyrażony został pogląd, że wymóg polegający na przedstawieniu uprzedniej zgody na pokrycie przez krajowy system kosztów finansowych opieki zdrowotnej, która ma być udzielona w innym Państwie Członkowskim, jest środkiem koniecznym i racjonalnym i art. 49 TWE nie stoi na przeszkodzie temu, by prawo pacjenta do uzyskania opieki szpitalnej w innym Państwie Członkowskim na koszt systemu, do którego należy, było uzależnione od uprzedniej zgody. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych są niezgodne z prawem wspólnotowym. Oznacza to, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości refundacji bez zgody Prezesa NFZ w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu. Przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (art. 22 ust. 1 lit. c) również takiej możliwości nie przewidują. Nie zachodziły też przesłanki warunkujące zastosowanie art. 22 ust. 1 lit. a/ tego rozporządzenia, skoro świadczenie miało charakter planowy i potrzeba udzielenia świadczenia nie zaistniała w trakcie pobytu na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Nie ma znaczenia wobec tego kwestia z jakich przyczyn wniosek o wyrażenie zgody nie został złożony i w jakich okolicznościach lekarz formularza o zgodę nie wypełnił i nie odesłał pacjentowi.

6 Sąd I instancji przyjął, że nie dostrzegł naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Z tych też względów nie znalazły podstawy uwzględnienia wniosku o złożenie zapytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

7 Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty były nieuzasadnione i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

8 W skardze kasacyjnej S. H. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych na rzecz skarżącego od organu. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc ustawy z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 483 ze zm.); błędną wykładnię art. 26a ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) w związku z § 6 ust. 1 zd. 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1867 ze zm.); niewłaściwe zastosowanie art. 52, 56 i 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 134 § 1, 135, 141 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto o wystąpienie z zapytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) w związku ze sprzecznością § 6 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 2, § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia Ministra Zdrowia art. 52, 56, 57 TWE.

9 W uzasadnieniu podał, że pytanie prejudycjalne związane jest z wyjaśnieniem czy zgodnie z przepisami art. 56 i 57 TWE w związku z art. 52 TWE przepisy prawa krajowego o randze niższej niż ustawa, tj. przepisy § 6 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1867 z późn. zm.), mogą tworzyć system uprzedniej zgody Państwa na leczenie poza jego granicami, nieprzewidujący środków odwoławczych od zachowań lekarzy systemu publicznej służby zdrowia, których współdziałanie z pacjentem jest konieczne dla skutecznego złożenia wniosku o uprzednią zgodę na leczenie do właściwej władzy Państwa Członkowskiego?

10 Skarżący nie złożył wniosku z własnej woli lecz został poinformowany przez pracowników NFZ o konieczności złożenia wniosku wypełnionego przez lekarza specjalistę. Obowiązkiem Sądu było zbadanie tego zagadnienia. W sprawie zastosowano niekonstytucyjne przepisy wykonawcze jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia. Przy ocenie nie uwzględniono wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z 12 lipca 2001 r. w sprawie o nr C-157/99. Błędnie przyjęto, że istnieje zgodność pomiędzy przepisami art. 56 i 57 TWE w związku z art. 52 TWE i wydanymi na podstawie przepisów ustawy przepisami rozporządzenia. Nie jest prawdą, że leczenie było planowane, skoro rodzaj choroby (guz czerniaka w oku) pogarszał ostrość widzenia. Leczenie zatem skierowane było w kierunku ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia. Działanie było zatem niezbędne.

11 Sąd I instancji nie zbadał – czy zakres delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia został zrealizowany. W ocenie skarżącego nie, a wynika to z naruszenia "dobra wnioskodawcy". Wykonany zabieg w Niemczech nie jest wykonywany w Polsce. A zatem odmowa jest niezgodna z prawem. Skarga jest konieczna i uzasadniona.

12 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

15 Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

16 Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

17 Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

18 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, nie jest on uzasadniony. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te muszą służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną.

19 Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał stan faktyczny sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji wyroku. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku jest pełne i wyczerpujące, a tym samym zgłoszony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu II instancji, zastosowana przez Sąd I instancji technika przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy oraz jego ocena umożliwia kontrolę instancyjną. Zarzut dotyczący braku przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego w zakresie złożonego wniosku o uzyskanie zgody na leczenie nie jest uzasadniony. Istota problemu sprowadza się do braku posiadania przez skarżącego zgody na leczenie poza granicami kraju. Skarżący zgody takiej nie posiadał, a więc odmowa zwrotu żądanych kosztów była przedmiotem oceny stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że wniosek, na który powołuje się skarżący nie został złożony w wymaganej formie. O ile organ pozostawał w zwłoce z nadaniem biegu wnioskowi, to skarżącemu służyły stosowne środki prawne do usunięcia tej bezczynności. Nie można zatem przyjąć, że odwołanie się do tego zarzutu mogło mieć znaczenie przy braku uprzedniej zgody na leczenie.

20 Ocena powyższego zarzutu pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 i 135 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc działania Sądu I instancji z urzędu. Zarzut ten zmierza do wykazania, że Sąd I instancji zobligowany był do oceny złożonego wniosku przez skarżącego. W sytuacji gdy Sąd I instancji do rozstrzygnięcia przyjął brak uprzedniej zgody na leczenie i w związku z tym odmówił prawa do zwrotu kosztów leczenia, to nie można zarzucić Sądowi I instancji braku działania z urzędu. Wbrew wywodom skargi, Sąd I instancji poprzez brak zgody na leczenie odniósł się także do tego zagadnienia i nie można czynić zarzutu, że zagadnienie to pozostawało poza oceną niezbędnych ustaleń w sprawie. Strona ma prawo bronić się przed bezczynnością organu i może domagać się jej usunięcia. Skarżący jednak nie skorzystał z tego środka prawnego, a to oznacza bezzasadność podniesionego zarzutu.

21 Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ich naruszenia. Do oceny tego zarzutu nie bez wpływu pozostaje powyższa ocena zarzutów proceduralnych, skoro brak zrealizowania delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia skarżący powiązał ze złożonym wnioskiem. Istotnie, dobro wnioskodawcy zostało zrealizowane, skoro wydane rozporządzenie uregulowało sprawę wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycia kosztów transportu. Skarżący był osobą zainteresowaną uruchomieniem postępowania administracyjnego, a to oznacza, że ponosi wówczas wszelkie konsekwencje z takim postępowaniem. Do tych konsekwencji niewątpliwie należy zaliczyć usunięcie braków formalnych wniosku. To właśnie osoba zainteresowana składa wniosek ale i też wniosek złożyć mogą podmioty uprawnione wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy oraz podmioty wskazane w art. 26 ust. 1 ustawy. Zarzut skargi pomija poza wnioskodawcą wyżej wymienione podmioty uprawnione do złożenia wniosku. A zatem, nie można podzielić wywodów, że dobro wnioskodawcy jako obywatela znajdującego się w ciężkim stanie zostało naruszone. Użyte w delegacji ustawowej pojęcie "tryb składania" niewątpliwie obejmuje uprawnione podmioty do składania wniosku. Trudno zatem przyjąć, aby dobro wnioskodawcy w ten sposób zostało naruszone. A to oznacza, brak podstaw do przyjęcia zasadności zarzutu w zakresie naruszenia art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz błędną wykładnię art. 26a ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej i jego wywodom, podstawę materialnooprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił trafnie powołany art. 25 cytowanej wyżej ustawy. Przepis ten do sfinansowania kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju wymaga zgody na takie leczenie. Przepisy wykonawcze stanowiły zaś podstawę do oceny obowiązującej procedury przy odmowie przyznania prawa do zwrotu kosztów leczenia, jak też kosztów wizyty kontrolnej.

22 Nie został też naruszony art. 56 i 57 w związku z art. 52 TWE, o których mowa w zarzucie skargi, skoro przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji i nie były też przedmiotem jego oceny. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu odwołał się jedynie do art. 46 TWE w zakresie możliwości ograniczenia swobody świadczenia usług. Trafnie przyjął, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie temu, by prawo pacjenta do uzyskania opieki szpitalnej w innym Państwie Członkowskim na koszt systemu, do którego należy, było uzależnione od uprzedniej zgody. Oznacza to, że zarówno przepisy omawianej ustawy, jak i kwestionowanego przez kasatora rozporządzenia wydanego na podstawie tej ustawy nie przewidują możliwości refundacji kosztów takiego leczenia bez uzyskania zgody Prezesa NFZ. Zaistniała sprzeczność pomiędzy treścią zarzutu w tym zakresie a argumentacją w uzasadnieniu jest niezrozumiała.

23 Złożony wniosek o wystąpienie z zapytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu nie został uwzględniony z powodu braku wątpliwości co do istoty problemu. Powołane wyżej przepisy mając na względzie przewidzianą w art. 46 TWE możliwość ograniczenia swobody świadczenia usług, dawały ustawodawcy krajowemu przyjęcia zasady uzyskiwania uprzedniej zgody na przeprowadzenie leczenia planowanego za granicą jako warunku sfinansowania tych świadczeń ze środków NFZ. Wobec tego, że nie spełniono tego warunku, prawidłowo odmówiono zwrotu kosztów leczenia w innym Państwie Członkowskim. Fakt kontroli tej odmowy w niniejszym postępowaniu dowodzi, że prawa w tym zakresie nie zostały ograniczone, a do czego także sprowadzone zostało zapytanie prejudycjalne. Podkreślić należy, że istota pytania pokryła się z istotą pytania składanego także przed Sądem I instancji i trafnie nieuwzględnionego.

24 Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.