Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r., II GSK 144/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r., II GSK 144/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/19 w sprawie ze skargi "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" w B. na rzecz Ministra Infrastruktury 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/19, oddalił skargę "A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.

3 "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" (dalej: Spółka) zaskarżyła ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekła się rozprawy.

4 Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła:

5 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a) naruszenie prawa materialnego, tj.:

6 - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 85, poz. 728, dalej: ustawa o opłatach abonamentowych) poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że odbiorniki będące rzekomo w dyspozycji skarżącej są w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programów, pomimo braku przeprowadzenia w powyższym zakresie stosownego postępowania dowodowego,

7 - art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek bezpodstawnego przyjęcia, iż rzekomo posiadane przez skarżącą odbiorniki przeznaczone są do używania i są używane, a niezarejestrowane, co uprawniałoby organ do wymierzenia stosownej opłaty, pomimo braku przeprowadzenia w powyższym zakresie stosownego postępowania dowodowego,

8 - art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że na skarżącej ciążyłby obowiązek zarejestrowania odbiorników w przypadku ich posiadania, podczas gdy przekazanie odbiorników przez skarżącą osobom trzecim następowałoby do używania na podstawie stosunku umownego, a czynność ta należałaby do przedmiotu jej działalności gospodarczej jako prowadzącej hotel,

9 - art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec bezpodstawnego przyjęcia, że rzekome odbiorniki będące w posiadaniu skarżącej są używane, co uprawnia do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo braku przeprowadzenia w powyższym zakresie stosownego postępowania dowodowego;

10 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

11 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli postępowania i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji organ oparł się jedynie na podstawie sporządzonego protokołu z wadliwie przeprowadzonej kontroli oraz zebranej w Internecie oferty, które nie odzwierciedlają stanu rzeczy obecnego w kontrolowanym podmiocie w dniu przeprowadzonej kontroli oraz które nie można uznać za rzetelne i wiarygodne,

12 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

13 Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy Spółka zrzekła się rozprawy, a Minister Infrastruktury nie zażądał jej przeprowadzenia.

17 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

18 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

19 Kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę Spółki na opisaną na wstępie decyzję Ministra Infrastruktury utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rejestracji i ustaleniu opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.

20 Z treści zarzutów, na których oparto skargę kasacyjną, wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ oceny, że wynik przeprowadzonej kontroli realizacji obowiązku rejestracji odbiorników telewizyjnych i uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie wykazał, że Spółka nie dopełniła obowiązków rejestracji 41 odbiorników telewizyjnych i uiszczenia z tytułu ich używania należnych opłat abonamentowych. W konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rejestrację 41 odbiorników telewizyjnych i ustalającej opłatę za ich używanie w łącznej kwocie 27 921 złotych było zgodne z prawem.

21 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji.

22 Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

23 Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Wbrew stanowisku skarżącej, przedstawionemu w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, o wadliwości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie może świadczyć to, że przeprowadzona kontrola oraz dokonane w jej toku czynności odbyły się bez udziału organu skarżącej Spółki, w tym przypadku członków zarządu, tj. osób uprawnionych do jej reprezentacji.

25 Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem i celem przeprowadzonej kontroli było przestrzeganie realizacji obowiązku rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie. Ze swej istoty kontrola ta i podejmowane w jej toku czynności zmierzały więc do ustalenia konkretnych faktów, zasadniczych z punktu widzenia przepisów prawa, na podstawie których była ona przeprowadzana (art. 7 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych), co nie wiązało się z koniecznością i potrzebą uzyskania od członków zarządu skarżącej Spółki – uprawnionych do jej reprezentacji, stosownych i wymaganych w obrocie prawnym oświadczeń woli. W związku z tym, za uzasadniony uznać należy wniosek, że wiedza o istotnych w sprawie okolicznościach i faktach, mających znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości realizacji obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych oraz uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie, nie musiała pochodzić bezpośrednio od członków zarządu skarżącej Spółki. Organ dokonał tych ustaleń przede wszystkim w oparciu o wyniki kontroli przedstawione w protokole kontroli z [...] marca 2018 r., podpisanym bez zastrzeżeń przez uczestniczącą w czynnościach kontrolnych recepcjonistkę hotelu N.P. oraz w załączonym do protokołu jej oświadczeniu. Zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że recepcjonistka hotelu nie była osobą przez nią upoważnioną i nie miała dostatecznych informacji w przedmiocie złożonego oświadczenia, nie są przekonujące. Po pierwsze, do złożenia tego rodzaju wyjaśnień, stanowiących oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli, dotyczących urządzeń (telewizorów) znajdujących się w hotelu, nie potrzeba żadnego upoważnienia. Po drugie, nie sposób uznać za wiarygodne twierdzenia, że recepcjonistka nie wie o tym, ile i jakie telewizory znajdują się w hotelu. Trzeba dodać, że informacje udzielone przez recepcjonistkę znajdują potwierdzenie w załączonych do akt sprawy wydruków ze stron internetowych, w tym strony podmiotowej [...].

26 W sytuacji, gdy wymienione źródła wiedzy o istotnych w sprawie faktach (podpisany bez zastrzeżeń protokół kontroli, oświadczenie N.P. z [...] marca 2018 r. oraz wydruki stron internetowych) miały komplementarny charakter, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że poczynione w toku kontroli i stanowiące podstawę wydanej decyzji ustalenia faktyczne są nieprawidłowe, czy to z uwagi na tryb ich przeprowadzenia, czy z uwagi na ich wynik.

27 Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalony przez organ stan faktyczny i następnie przyjął go za podstawę wyrokowania w sprawie, to z punktu widzenia przedstawionych wyżej konsekwencji wynikających z przepisu art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz wymogów, jakie regulacja ta stawia zarzutom naruszenia przepisów postępowania, za niewystarczające należało uznać ograniczenie się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli postępowania i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji organ oparł się jedynie na podstawie sporządzonego protokołu z wadliwie przeprowadzonej kontroli oraz zebranej w Internecie oferty, które nie odzwierciedlają stanu rzeczy obecnego w kontrolowanym podmiocie w dniu przeprowadzonej kontroli oraz które nie można uznać za rzetelne i wiarygodne.

28 Podkreślenia przy tym wymaga, że strona skarżąca nie podważyła ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Nie przeciwstawiła bowiem żadnych dowodów i argumentów, z których mogłyby wynikać okoliczności odmienne od tych, które za podstawę rozstrzygania przyjęły organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji.

29 Skarżąca, zarzucając bowiem organom wadliwe ustalenia faktyczne, a w zasadzie nieprzeprowadzenie jakichkolwiek czynności dowodowych potwierdzających okoliczności przyjęte za podstawę zaskarzonego rozstrzygnięcia, zdaje się nie dostrzegać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o opłatach abonamentowych, z których jasno wynika, że za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe (art. 2 ust. 1) oraz że podstawą ustalenia opłaty abonamentowej jest domniemanie, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika (art. 2 ust. 2). To rolą strony jest to wynikające z ustawy domniemanie obalić. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca ograniczyła się wyłącznie do polemiki z ustaleniami poczynionymi przez organ w toku kontroli, natomiast ustaleniom tym nie przeciwstawiła żadnych dowodów.

30 Mając na uwadze, że skarżąca nie podważyła ustaleń kontroli odnośnie do posiadania niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, należało uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji na podstawie protokołu kontroli oraz oświadczenia pracownika Spółki, uznając, że organ zasadnie nakazał rejestrację 41 odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników.

31 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej. Powołany przepis przewiduje, że obowiązkowi rejestracji nie podlegają odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga na wstępie podkreślenia, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zasady przewidzianej w art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o opłacie abonamentowej, tj. zasady, że za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe oraz że domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika, a także że odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem jednoznacznie, że ustawa o opłatach abonamentowych wprowadza obowiązek rejestracji, a w konsekwencji powszechny obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej za - oparte na domniemaniu prawnym - używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany wyjątek dotyczy jedynie takich sytuacji, gdy działalność gospodarcza danego przedsiębiorcy polega na przeznaczeniu przez przedsiębiorcę odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy. Wyjątki od zasad nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zatem uznać, że taki, i tylko taki, jest zakres wyjątku wynikającego z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej. Powyższy sposób rozumienia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej, tj. wolę objęcia tym wyjątkiem jedynie takich przypadków, gdy przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej jest obrót odbiornikami, potwierdza też treść uzasadnienia do projektu ustawy o opłatach abonamentowych. Wskazano w nim, że objęcie obowiązkiem rejestracji i opłatą abonamentową "sprzedaży i innego udostępniania odbiorników (...) mających wyłącznie zastosowanie handlowe i niesłużących faktycznemu oglądaniu programów, (...) wydaje się wykraczać poza intencję przedmiotowej daniny" (Druk nr 3604, Sejm IV kadencji, str. 5-6).

33 Przyjęta wykładnia art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej prowadzi do wniosku, że przepis ten może mieć zastosowania tylko wówczas, gdy podmiot przeznacza - w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej ustawy - odbiorniki będące wyposażeniem pokoi hotelowych "wyłącznie do przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, w zakresie prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej". Jeżeli zatem przedmiotem działalności gospodarczej jest świadczenie usług hotelarskich, a nie sprzedaż lub wynajmowanie odbiorników telewizyjnych, nie jest spełniona przesłanka z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej, mimo że odbiorniki te są wyposażeniem pokoi. Należy też mieć na uwadze, że przepisy ustawy o opłatach abonamentowych nie nakazują rejestracji odbiornika telewizyjnego osobom wynajmującym pokoje w hotelu.

34 Zaaprobowanie stanowiska prezentowanego przez Spółkę skutkowałoby tym, że w każdej sytuacji, gdy odbiorniki radiofoniczne czy telewizyjne stanowią element wyposażenia, brak byłoby podstaw do przyjęcia obowiązku ich rejestracji i uiszczania opłat abonamentowych, a zatem należałoby przyjąć, że zachodzi wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłacie abonamentowej Takie stanowisko nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach i stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, sprzeczną z zasadą powszechności abonamentu na zasadach określonych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela zatem ugruntowany w orzecznictwie pogląd przyjęty m.in. w wyrokach NSA: z 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 627/13; z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 455/14; z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 933/15; z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3045/15; z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 74/16; z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1944/15 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1840/15 (publ.: CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

35 Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

36 O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

37 -----------------------

38 9