Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., II GSK 1436/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., II GSK 1436/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 1931/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1931/13, po rozpoznaniu skargi "P." Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 I

4 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

5 W dniu 22 lipca 2013 r. do Urzędu Celnego w B. wpłynęło pismo "P." Spółki z o.o. wraz z dokumentami zawierające informację o wycofaniu trzech automatów z punktu gier J. [...].

6 Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w B., na podstawie art.165a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613; powoływanej dalej jako: O.p.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 14 grudnia 2009 r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 417; powoływanego dalej jako: rozporządzenie), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany akt weryfikacyjnych. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] grudnia 2012 r. spółce cofnięto zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, tym samym od dnia doręczenia tejże decyzji spółka nie posiada już zezwolenia, natomiast działalność prowadzona bez zezwolenia nie podlega urzędowemu sprawdzeniu.

7 P. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że decyzja o cofnięciu zezwolenia została przez nią zaskarżona, nie jest więc decyzją ostateczną i wykonalną, zatem nie może stanowić przeszkody w dalszym prowadzeniu działalności przez spółkę i zatwierdzenia zmiany w aktach weryfikacyjnych punktu gier.

8 Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu z art. 239a o.p. wynika, że wyłącznie decyzja nieostateczna nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, jeżeli nie jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Pozostałe decyzje nieostateczne podlegają zatem wykonaniu. Decyzja o cofnięciu zezwolenia nie podlegała wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej bowiem zmierzała do powstrzymania adresata od korzystania z uprawnienia, zatem nawet gdy była nieostateczna podlegała wykonaniu. Zdaniem organu decyzja cofająca zezwolenie ma charakter decyzji wykonalnej, zaś jej wykonanie pozostaje w ścisłym związku z możliwością dalszego prowadzenia działalności, zmierza bowiem do powstrzymania adresata od korzystania z uprawnienia nadanego w decyzji pierwotnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Po cofnięciu uprawnienia strona niniejszego postępowania nie jest podmiotem prowadzącym działalność podlegającą kontroli w myśl art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.c.), zatem zgodnie z art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie w sprawie sprawdzenia nie może być wszczęte na jej wniosek, zaś gdyby zostało wszczęte, należałoby je umorzyć.

9 Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił wydane w sprawie postanowienia.

10 Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wywiera skutek prawny w sferze uprawnień strony od dnia jej otrzymania przez podmiot, czy też od dnia, w którym stanie się ostateczna. Kwestia żądanej zmiany w aktach weryfikacyjnych jest natomiast kwestią wtórną, której rozstrzygnięcie wprost uzależnione jest od oceny prawnej zagadnienia pierwszego.

11 Sąd uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni i zastosowania art.239a O.p.

12 Zdaniem Sądu, w świetle treści art. 239a O.p. błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym w sytuacji, gdy nałożony na stronę obowiązek nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, decyzja nieostateczna jest wykonalna natychmiast. Stanowisko takie pomija fakt, iż sporna decyzja nie odnosi się do obowiązków, reguluje zaś uprawnienia, a ściślej ich cofnięcie skarżącej. Następstwem faktycznym decyzji jest, że strona nie może już legalnie prowadzić dotychczasowej działalności. Nie można jednak zrównywać cofnięcia uprawnienia z nakazem wstrzymania od działania.

13 Sąd I instancji uznał, że prawidłowa wykładnia art.239a O.p. prowadzi do wniosku, że w przypadku decyzji pozbawiającej uprawnień, jej skuteczność jest zawieszona do czasu, aż stanie się ostateczną.

14 Rozstrzygnięcie o cofnięciu uprawnień nie posiada przymiotu wykonalności, natomiast wywiera skutek w postaci nakazu zaniechania określonych zachowań; nie statuuje obowiązków i nie nadaje się do wykonania.

15 Sąd podkreślił, że decyzja w przedmiocie udzielenia spółce uprawnienia jest ostateczna, wiążąc tym samym do czasu jej uchylenia lub zmiany decyzją ostateczną (art. 128 O.p.), zaś cofnięcie tego uprawnienia bez przymiotu ostateczności nie może zniweczyć skutku decyzji ostatecznej.

16 Sąd I instancji uwzględnił zarzut naruszenia art. 165a O.p., gdyż uznał, że wniosek o dokonanie zmiany w aktach rejestracyjnych, jako pochodzący od strony, winien być rozpatrzony merytorycznie.

17 II

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

19 I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

20 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 239a o.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi z uwagi na niewłaściwe uznanie przez WSA w Gliwicach, że nieostateczna decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych) stanowi decyzję nieostateczną, nakładającą na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o której jest mowa w art. 239a o.p. i w związku z tym decyzja ta nie podlega wykonaniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bo w ocenie Sądu organ celny nie mógł powołać się na tą nieostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia przy rozpatrywaniu wniosku strony przeciwnej o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych;

21 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 212 o.p. poprzez błędne uwzględnienie skargi z uwagi na niewłaściwe uznanie przez WSA w Gliwicach, że organ celny przy rozpoznawaniu wniosku strony przeciwnej o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych nie był związany swoją wcześniejszą, nieostateczną decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez stronę przeciwną działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

22 II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych poprzez niewłaściwe uznanie przez WSA w Gliwicach, że decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nakłada na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o którym jest mowa w art. 239a O.p.

23 Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

24 Podnosząc powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

27 Na wstępie wskazać należy, że treść zarzutów kasacyjnych zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji. Sąd ten w żadnym fragmencie uzasadnienia nie stwierdził, że nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia nakłada na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w związku z tym (wobec braku klauzuli natychmiastowej wykonalności) nie podlega wykonaniu. Przeciwnie, Sąd wyraził pogląd, że decyzja o cofnięciu zezwolenia powinna być rozpatrywana raczej pod kątem jej skutku nie zaś wykonalności. Następnie Sąd dokonał wykładni art. 239a O.p. i stwierdził, że gdy chodzi o decyzje odbierające uprawnienia, ich skuteczność jest zawieszona do czasu aż staną się ostateczne. Tak więc omawiany zarzut kasacyjny w istocie nie odnosi się do poglądów Sądu I instancji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i już z tego względu musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

28 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnia art. 239a O.p. w myśl, której decyzje o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie gier, jako decyzje które nie są wykonywane w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są wykonalne zanim staną się ostateczne jest błędna i nie znajduje oparcia w prawie.

29 Przepis ten należy wykładać jako część uregulowań zawartych w Rozdziale 16a Działu IV O.p., który ustanawia zasady wykonania decyzji w sprawach podatkowych, mając jednocześnie na względzie, że rozdział ten stanowi część całego aktu, jakim jest O.p. oraz fakt, że zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, przepisy O.p. stosuje się w sprawach regulowanych u.g.h. "odpowiednio", a więc z uwzględnieniem odrębności związanych z charakterem tych spraw.

30 Art. 239a O.p. stanowi, że "decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności".

31 Natomiast art. 239e O.p. ustanawia zasadę, że "decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie". Art. 127 O.p. stanowi, że "postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne". Walor ostateczności, zgodnie z art. 128 O.p., ma decyzja wydana na skutek odwołania lub decyzja organu I instancji, od której strona nie wniosła w ustawowym terminie odwołania.

32 W ocenie składu orzekającego w świetle wyżej przytoczonych uregulowań nietrafny jest pogląd, że zasadą jest natychmiastowa wykonalność (a także skuteczność) decyzji nieostatecznych, które nie są wykonywane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów wynika zasada przeciwna, a mianowicie taka, że dopóki decyzja nie stanie się ostateczna to, jeżeli nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie wywiera skutku, jaki ma wywołać i wywoła go dopiero, gdy stanie się ostateczna. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 209, poz. 1318), mocą której wprowadzony został Rozdział 16a (art. 1 pkt 38 cytowanej ustawy) wyjaśniono, że: "Przepis art. 124 Ordynacji podatkowej jako zasadę ogólną postępowania podatkowego wskazuje doprowadzanie, w miarę możliwości, do dobrowolnego wykonywania decyzji podatkowych. Praktyka, a w szczególności możliwość wyrządzenia często nieodwracalnych szkód przymusowym wykonaniem decyzji, która jest następnie uchylana lub unieważniana, i związane z tym skutki budżetowe (odszkodowanie, oprocentowanie nadpłaty) wskazuje na potrzebę wzmocnienia tej zasady. Z uwagi na obszerność problematyki związanej z wykonywaniem decyzji organu podatkowego zasadne jest umiejscowienie kompleksowych regulacji tego zagadnienia w nowym rozdziale 16a działu IV Ordynacji podatkowej.

33 W zakresie wykonywania decyzji organu podatkowego obowiązywać będą dwie podstawowe zasady:

34 1) wstrzymania wykonania decyzji w czasie trwania postępowania odwoławczego,

35 2) wykonalności decyzji ostatecznej.

36 Wzorem unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego nieostateczna decyzja organu podatkowego nie będzie podlegać wykonaniu (art. 239a). Powyższe odnosi się jedynie do decyzji nakładających na stronę obowiązek, który może podlegać wykonaniu w wyniku zastosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." (por. druk sejmowy VI.951).

37 Pamiętać należy, że Ordynacja podatkowa reguluje postępowanie podatkowe, a zatem służy, najogólniej rzecz ujmując, uregulowaniu procedur mających na celu sprawny pobór podatków, zaś decyzje, które zapadają w tym postępowaniu, jeśli nadają się do wykonania, co do zasady są wykonywane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na gruncie postępowania podatkowego w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1411/11, Lex 1292138) Naczelny Sąd Administracyjny stanął jednak na stanowisku, że "wprowadzenie art. 239a do Ordynacji podatkowej sprawiło, że niedopuszczalne jest wykonanie przez organ jakichkolwiek czynności, które wbrew woli podatnika prowadzą do skutku równoważnego z przymusowym wykonaniem nieostatecznej decyzji." Sąd uznał w cytowanym wyroku, że "1. Przepis art. 239a o.p. odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej. 2. Przepis art. 239a o.p., odwołując się w swojej treści do decyzji podlegających wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazuje na zakres przedmiotowy tych decyzji, czyli takich, które mogą być wykonane w tym postępowaniu".

38 Pogląd ten należy w pełni podzielić i mieć go na względzie zawsze, gdy przepisy O.p. są stosowane do innych postępowań, które nie odnoszą się do podatków. Sytuacja taka wymaga z jednej strony respektowania podstawowej zasady, że wykonalne są decyzje ostateczne, a z drugiej strony uwzględnienia odrębności różnych dziedzin, do których przepisy O.p. mają być stosowane.

39 Mając na względzie powyższe, trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, przepisy Ordynacji podatkowej w sprawach uregulowanych tą ustawą stosować należy "odpowiednio", tj. z uwzględnieniem ich specyfiki. Użycie przez ustawodawcę odesłania "odpowiednio" oznacza, że przy wykładni przepisów prawa należy dokonać zmian adekwatnych do charakteru rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy, należy dopasować treść danej normy prawnej do zasadniczych celów i różnic w stosunku do regulacji, które mają być zastosowane. Podmiot stosujący prawo ma zatem do wyboru pełen wachlarz możliwości od zastosowania wprost lub z pewnymi modyfikacjami przepisów Ordynacji podatkowej, aż do braku możliwości ich zastosowania w ogóle. Tego typu odesłanie zostało wprowadzone po to, aby organ miał do dyspozycji pewną swobodę decyzyjną, co do tego jak w określonej kategorii spraw i w określonym stanie faktycznym zastosować przepisy, do których odsyła ustawa (por. wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2361/13 i 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 199/14, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze można przystąpić do dokonania wykładni art. 239a O.p., który ma być stosowany "odpowiednio" w sprawach gier hazardowych.

40 Zgodnie z art. 1 u.g.h., ustawa ta określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, tj. gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Regulacja ta polega przede wszystkim na ustaleniu warunków nadawania i cofania uprawnień do prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

41 Zauważyć trzeba, że zarówno nadanie uprawnienia do prowadzenia określonej działalności, jak też jego cofnięcie wywołuje określony skutek w sferze uprawnień adresata decyzji, choć trudno przyjąć, że może być mowa o wykonaniu decyzji w trybie egzekucyjnym. W szczególności odebranie stronie uprawnień nadanych ostateczną decyzją wywołuje stan polegający na braku dotychczasowego uprawnienia oraz skutek w postaci obowiązku powstrzymania się od działalności objętej uprawnieniem uprzednio posiadanym a obecnie cofniętym. W dziedzinie gier hazardowych respektowanie tego obowiązku w istocie rzeczy wymuszane jest uregulowaniami samej ustawy o grach hazardowych poprzez nakładanie kar pieniężnych za prowadzenie gier hazardowych bez zezwolenia na podstawie art. 89 u.g.h. Kary te są niejako odpowiednikiem grzywien w celu przymuszenia za niewykonywanie obowiązków o charakterze niepieniężnym przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To ten aspekt należy brać pod uwagę wykładając i stosując "odpowiednio" art. 239a O.p. w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie gier hazardowych. Skoro, bowiem art. 239a O.p. ma być stosowany odpowiednio do postępowań w sprawie gier hazardowych, to przy jego stosowaniu należy uwzględnić specyfikę uregulowań u.g.h. i przewidziany tą ustawą sposób wymuszenia respektowania jej postanowień. Zatem, uznać należy, że z art. 239a O.p. w zw. z art. 239e O.p. wynika, iż decyzje nieostateczne o cofnięciu uprawnień do prowadzenia gier nie odbierają ze skutkiem natychmiastowym posiadanych uprawnień i przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności nie nakładają na stronę obowiązku powstrzymania się od prowadzonej dotychczas działalności pod groźbą kary pieniężnej.

42 Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nieostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie wywołuje skutku w postaci utraty uprawnienia. Tym samym, do czasu aż stanie się ostateczną, nie może być także podstawą poczynienia ustalenia w innej sprawie, że uprawnienie stronie już nie służy. Nieostateczne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie stwarza więc stanu braku zezwolenia powodującego zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany akt weryfikacyjnych. Na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że bez tej zmiany niejednokrotnie działalność nie może być dalej prowadzona, co ma miejsce np. w przypadku konieczności wymiany niesprawnego automatu.

43 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela wyrażony wcześniej przez tutejszy Sąd pogląd, że nieostateczne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowi przeszkody do wprowadzania zmian do akt weryfikacyjnych, gdyż zezwolenie uprawnia do prowadzenia gier, dopóki decyzja o jego cofnięciu nie stanie się ostateczna. Por wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2016 r. (m.in. o sygn. II GSK 1229/14, II GSK 1230/14, II GSK 1232/14), z dnia 22 stycznia 2016 r. (m.in. II GSK 725/14, II GSK 726/14, II GSK 724/14), z dnia 21 stycznia 2016 r. (m.in. II GSK 929/14, II GSK 930/14), z dnia 20 stycznia 2016 r. (m.in. II GSK 1040/14, II GSK 1041/14), z dnia 3 lutego 2016 r. (m.in. II GSK 1399/14, II GSK 1216/14), z dnia 9 lutego 2016 r. (m.in. II GSK 1388/14, II GSK 1252/14), z dnia 11 lutego 2016 r. (m.in. II GSK 1463/14, II GSK 1464/14) /wszystkie orzeczenia publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl/.

44 Zatem uznać należy za trafny pogląd Sądu I instancji, że z art. 239a O.p. nie wynika, iż decyzja nieostateczna odbierająca stronie uprawnienie do prowadzenia gier wywołuje skutek w postaci braku tego uprawnienia z momentem doręczenia jej stronie, a zarzut naruszenia art. 239a O.p. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

45 Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 212 O.p.

46 Art. 212 O.p. stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia.

47 Podkreślenia wymaga, że zasada wyrażona w art. 212 O.p. odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany przez organ własnego stanowiska wyrażonego w decyzji zakomunikowanej stronie (doręczonej lub ogłoszonej). Istota tej trwałości polega więc na tym, że organ który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Omawiana regulacja odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w sensie wyrażającym się w zakończeniu wszelkich wahań, co do jej załatwienia i uniemożliwienia organowi zmiany własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Regulacja ta realizuje funkcję gwarancyjną wobec adresata decyzji. Z omawianej zasady nie wynika jednak, że stanowisko wyrażone przez organ w rozstrzygnięciu w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych konkretnych sprawach, zanim stanie się ono ostateczne. Taki pogląd organu zaprezentowany w skardze kasacyjnej jest błędny, zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 212 O.p. jest nieusprawiedliwiony. Jak wskazano wyżej nieostateczna decyzja o cofnięciu spółce zezwolenia nie pozwalała organowi orzekającemu w innej sprawie, z powołaniem się na związanie nieostateczną decyzją na ustalenie, że strona już zezwoleniem nie dysponuje. Nie ma zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmian w aktach weryfikacyjnych związanych z wykonywaniem tego zezwolenia.

48 Całkowicie nieusprawiedliwiony jest także ostatni zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 3 u.g.h. przez błędną wykładnię. Przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie, które legło u podstaw kontrolowanego wyroku jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym (odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian do akt weryfikacyjnych), natomiast powołany przepis art. 138 ust. 3 u.g.h. dotyczy przesłanek materialnych cofnięcia zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Nie był on ani wykładany, ani stosowany przez Sąd I instancji, bowiem nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zmiany akt weryfikacyjnych. W tym stanie rzeczy zarzut jego naruszenia musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

49 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.