Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r., II GSK 1431/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r., II GSK 1431/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 385/13 w sprawie ze skargi S. R.-M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 385/13, oddalił skargę S. R.-M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 S. Rosner w dniu [...] maja 2011 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęce; dalej PZ) i o przyznanie płatności do krów (PK) do 4 sztuk tych zwierząt.

5 Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru kilkudziesięciu działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie suskim, gminie S., obrębie ewidencyjnym S. nr [...] oraz w gminie M., obręb G. nr [...]. S. R.-M. zadeklarowała do płatności JPO i PZ łącznie 13,71 ha.

6 W dniu [...] września 2011 r. gospodarstwo skarżącej zostało poddane kontroli metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego, jako działka rolna AB, AC, B, BB, BF, BG, C, l, K, M, N, O, P, Q, R, S, V, X, Y. Ponadto w przypadku działek A, AD, BA, BF, BG, C, E, O, P, R, S, X stwierdzono uchybienia dotyczące przestrzegania wymogów tzw. wzajemnej zgodności (dobrej kultury rolnej).

7 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] maja 2012 r. przyznał skarżącej płatność na rok 2011 w wysokości 1.643,56 zł, tytułem płatności do krów, odmówił natomiast przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 3.844,18 zł oraz odmówił przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

8 S. R.-M. wniosła odwołanie w którym podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca i nie odzwierciedla stanu faktycznego działek zadeklarowanych do płatności. Wskazała w szczególności, że cały zadeklarowany teren znajduje się na wysokości powyżej 350 m n.p.m., co wymusza określony sposób prowadzenia działalności rolniczej. Wyjaśniła, że niewykoszenie użytków do 31 lipca 2011 r. nastąpiło z uwagi na długotrwałe opady. Skarżąca zarzuciła także uniemożliwienie jej, bądź jej reprezentantowi, czynnego udziału w kontroli.

9 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

10 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że [...] września 2011 r. została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej kontrola mająca na celu ustalenie jaka część powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku o przyznanie płatności jest uprawniona do jej przyznania. Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że dane z wniosku zostały porównywane z aktualnymi zdjęciami lotniczymi, danymi Ewidencji Gruntów i Budynków, dotychczasowymi wnioskami strony i wynikami kontroli dokonanymi na miejscu. Przeprowadzone badania uzasadniały wniosek, że powierzchnia uprawniona do płatności w rzeczywistości była mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez skarżącą do płatności. Zawyżenie powierzchni stwierdzono w przypadku następujących działek rolnych zadeklarowanych do JPO i PZ: AB – dz. ew. nr 7203/2 powierzchnia zadeklarowana 0,28 ha – powierzchnia stwierdzona 0,24 ha, AC – dz. ew. nr 7373 powierzchnia zadeklarowana 0,33 ha pow. – powierzchnia stwierdzona 0,20 ha, B – dz. ew. nr 7207 powierzchnia zadeklarowana 0,98 ha – powierzchnia stwierdzona 0,81 ha, BB – dz. ew. nr 7072 powierzchnia zadeklarowana 0,29 ha – powierzchnia stwierdzona 0,28 ha, BF – dz. ew. nr 7113 powierzchnia zadeklarowana 0,11 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, BG – dz. ew. nr 7115/1 i 7114/1 powierzchnia zadeklarowana 0,21 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, C – dz. ew. nr 7208 powierzchnia zadeklarowana 0,60 ha – powierzchnia stwierdzona 0,34 ha, E – dz. ew. nr 7359 powierzchnia zadeklarowana 0,21 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, I – dz. ew. nr 7471 i 7470 powierzchnia zadeklarowana 0,18 ha – powierzchnia stwierdzona 0,11 ha, K – dz. ew. nr 7474, 7476, 7475 powierzchnia zadeklarowana 1,07 ha – powierzchnia stwierdzona 0,48 ha, M – dz. ew. nr 7491 i 7490 powierzchnia zadeklarowana 0,27 ha – powierzchnia stwierdzona 0,19 ha, N – dz. ew. nr 7528 i 7521 powierzchnia zadeklarowana 0,28 ha – powierzchnia stwierdzona 0,08 ha (0,00 ha), O – dz. ew. nr 7536 powierzchnia zadeklarowana 0,71 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, P – dz. ew. nr 7559 powierzchnia zadeklarowana 0,40 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, Q – dz. ew. nr 7346 powierzchnia zadeklarowana 1,69 ha – powierzchnia stwierdzona 1,24 ha, R – dz. ew. nr 7578, 7574, 7579 powierzchnia zadeklarowana 0,46 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, S – dz. ew. nr 7399 powierzchnia zadeklarowana 0,72 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, V – dz. ew. nr 7343 powierzchnia zadeklarowana 0,44 ha – powierzchnia stwierdzona 0,40 ha, X – dz. ew. nr 7401 powierzchnia zadeklarowana 0,11 ha – powierzchnia stwierdzona 0,00 ha, Y – dz. ew. nr 7390 powierzchnia zadeklarowana 0,27 ha – powierzchnia stwierdzona 0,20 ha.

11 Kontrolę dotyczącą weryfikacji powierzchni uprawnionej do wsparcia uzupełniono kontrolą w zakresie przestrzegania przez skarżącą wymogów tzw. wzajemnej zgodności, obejmujących między innymi wypełnianie przez rolnika nakazów związanych z tzw. dobrą kulturą rolną. Wyniki tej kontroli wykazały uchybienia dotyczące braku wykoszenia działek rolnych i usunięcia skoszonej okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca 2011 r. na powierzchni 5,55 ha.

12 Zaniedbania skarżącej w utrzymaniu kultury rolnej, a w konsekwencji niezakwalifikowanie podanej we wniosku powierzchni do płatności, w przypadku działek rolnych E, P, R i S przejawiały się w zakrzewieniu, zachwaszczeniu i zadrzewieniu całego terenu. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, wątpliwe było by w 2011 r. na tych gruntach prowadzono działalność rolniczą zgodną z wymogami dobrej kultury rolnej.

13 W odniesieniu do działek rolnych BF, BG, O oraz X, na podstawie zdjęć działek BF, O i X wykonanych podczas kontroli, stwierdzono wysoką żółtą, wysuszoną trawę, nieliczne chwasty i niewielkie zakrzaczenia. Z tego powodu te działki w całości nie kwalifikowały się do płatności na 2011 r.

14 Działka rolna N nie mogła być uznana za uprawnioną do płatności z uwagi na stwierdzoną powierzchnię mniejszą niż 0, 1 ha (stwierdzono 0,08 ha). Ponadto część działki ew. nr 7528 oraz bezpośrednie sąsiedztwo zachodniej granicy tej działki nie kwalifikowały się do płatności z powodu zakrzaczenia, zaś na działce ew. nr 7521 znajdowały się powierzchnie nieskoszone.

15 W przypadku działki rolnej AB z płatności wykluczono zakrzaczony teren przy zachodniej granicy działki o powierzchni 0,04 ha. Wobec stwierdzenia na działce rolnej AC zakrzaczeń i zadrzewień z płatności wykluczono część działki o powierzchni 0,1 ha. Z płatności wykluczono także powierzchnię 0,17 ha na działce rolnej B tj. obszar w pobliżu zabudowań i centrum. Podobnie z powierzchni zadeklarowanej na działce rolnej C wykluczono 0,26 ha tj. teren zabudowany i jego najbliższe sąsiedztwo. W przypadku działki BB ustalono, że obszar w części północnej o powierzchni 0,01 ha jest nieuprawniony do wsparcia. Na działce rolnej l powierzchnia wykluczona z powodu jej zabudowania wyniosła 0,07 ha. Odnośnie do działki rolnej K z płatności wykluczono powierzchnię 0,59 ha położoną w części północno-zachodniej działki ew. nr 7474 obejmująca zabudowania oraz położone w ich pobliżu zadrzewienia i zakrzaczenia. Z tej samej przyczyny na działce rolnej M wykluczono 0,08 ha zadeklarowanej powierzchni (zabudowania i krzaki w północnej części działki ew. nr 7490). W przypadku działki rolnej Q do płatności nie były uprawnione tereny o powierzchni 0,45 ha, położone w części północno-zachodniej (zabudowania, droga do nich), południowo-zachodniej (zadrzewienia) i wzdłuż granicy wschodniej (zadrzewienia-zakrzaczenia). Na działkach rolnych V i Y stwierdzono zakrzaczenia i z tego powodu wykluczono z płatności odpowiednio 0,04 ha i 0,07 ha.

16 Organ odwoławczy, odnosząc się do przyczyn, które uniemożliwiły skarżącej wykoszenie użytków, stwierdził, że gdyby nawet zaistniały niekorzystne warunki pogodowe, które uniemożliwiły skarżącej utrzymanie działek w dobrej kulturze rolnej to powinna takie okoliczności zgłosić właściwemu organowi. Zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/ 2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej: rozporządzenie nr 73/2009), powinny być zgłaszane przez rolnika lub przez upoważnioną przez niego osobę, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać zgłoszenia. Podkreślił, że wymóg koszenia traw do 31 lipca obowiązuje wszystkich rolników i wynika z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211).

17 Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że konsekwencje zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności reguluje art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nakazujący w przypadku zawyżenia o ponad 50% powierzchni odmówić za dany rok płatności. W przypadku skarżącej zawyżenie wyniosło 65,18%.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. R.-M. na powyższą decyzję.

19 Sąd pierwszej instancji powołując przepisy istotne dla sprawy tj. art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż powierzchnia faktycznie użytkowana przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowała do JPO. Oznacza to, że gospodarstwo rolne nie spełniało określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach wymogu posiadania odpowiedniego areału użytków rolnych. Z kolei odmowa przyznania płatności JPO, skutkowała odmową przyznania płatności UPO.

20 Sąd podkreślił, że zgodnie § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie określenia całkowitej szerokości obiektów stanowiących element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi (Dz. U. Nr 46, poz. 307), do całkowitej powierzchni działki rolnej zalicza się powierzchnię zajmowaną przez obiekty stanowiące element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, o których mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. W myśl powołanego art. 30 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. W przypadku regionów, w których obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjne stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Zdaniem Sądu, stwierdzone zakrzaczenia nie dają podstaw do zastosowania powołanego przepisu

21 W ocenie Sądu pierwszej instancji zdjęcia którymi posługiwały się organy ustalając stan faktyczny obrazowały aktualny na datę wydania decyzji stan działek rolnych. Zdjęcia te pochodzą z systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a skarżąca nie powoływała się ani w odwołaniu ani w skardze na inne dowody, podważające aktualność tych zdjęć, czy też prawidłowość dokonanych przez organ pomiarów.

22 Sąd zauważył, że art. 3 ustawy o płatnościach wprowadził istotne modyfikacje zasad postępowania w stosunku do reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją tego jest rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek organu w postępowaniu o przyznanie płatności ograniczony został jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz w innych dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Tym samym nastąpiło przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z pewnego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast w postępowaniu w sprawie przyznania płatności organy stoją na straży praworządności, co oznacza, że maja obowiązek ustalenia zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

23 Sąd uznał, że wyliczenie powierzchni referencyjnej nastąpiło w sposób zgodny z przepisami prawa, w oparciu o dane wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012, poz. 86). Przepis art. 9a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowi, że system identyfikacji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 9a ust. 2 pkt. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1 wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

24 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte na wystarczającym i całościowo ocenionym poprawnie materiale dowodowym w postaci zdjęć lotniczych znajdujących się w aktach administracyjnych. Materiał ten był podstawą do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego i zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Organ szczegółowo przedstawił i omówił przebieg postępowania w sprawie, powołując się na przepisy prawa decydujące o rodzaju podejmowanych w toku postępowania czynności. Dokonał wyboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Ustosunkował się do twierdzeń skarżącej zgłaszanych w toku postępowania. Wobec tego, Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego.

25 S. R.-M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

26 I. Naruszenie prawa materialnego tj.:

27 – 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1122 z dnia 30 listopada 2009 r. polegające na nie zapewnieniu jakości pomiaru powierzchni działek rolnych skarżącej poprzez użycie w terenie górskim urządzeń pomiarowych, niedających gwarancje precyzyjności pomiarów oraz sprawdzenie kwalifikowalności działek rolnych do pomocy bez zapewnienia odpowiednich środków.

28 – art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy o płatnościach poprzez niedopuszczenie, strony, na jej żądanie, do czynnego udziału w kontroli, w wyniku której organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie wyliczenia powierzchni referencyjnej i kwalifikowalności obszaru.

29 – art. 3 ust 2 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz naruszenie art. 6 oraz 8 k.p.a poprzez uznanie, iż ustawodawca w postępowaniu o przyznanie płatności odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a, a obowiązek organu w postępowaniu o przyznanie płatności ograniczony został jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

30 II. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

31 – art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., mimo że decyzja, której skarżąca żąda uchylenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

32 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

35 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

36 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

37 Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

38 Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

39 Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

40 W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 3 ust. 2 pkt 4 i 1 ustawy o płatnościach oraz art. 6 i 8 k.p.a. W związku z tym należy zauważyć, że wymienione przepisy, regulujące sposób przeprowadzania kontroli na miejscu (określanie powierzchni działek rolnych), zasady postępowania w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, są przepisami procesowymi, a nie jak przyjęła to skarżąca przepisami prawa materialnego. Tego rodzaju uchybienie samo w sobie nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, o ile poszczególne zarzuty, podniesione w ramach powołanej podstawy kasacyjnej zostaną sformułowane prawidłowo. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

41 Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, gdyż na podstawie tych przepisów prowadzone jest postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Powiązanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest niezbędne do prawidłowego określenia naruszenia jakiego dopuścił się sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonego aktu, gdyż to działanie tego sądu a nie organu administracji publicznej może stać się przyczyną sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo.

42 Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

43 Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009 uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego w tym zakresie dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że omawiany zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, umożliwia identyfikację zarzutu. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zawiera argumentacji odnoszącej się do naruszenia art. 34 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1122/2009. Strona skarżąca poprzestała na przytoczeniu treści wymienionych przepisów. Omawiany zarzut został więc nie tylko niewłaściwie sformułowany, ale skarżąca nie przedstawiła również jego uzasadnienia. W konsekwencji nie wykazała jaki był wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny, co stanowi niezbędny element zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tak istotnymi wadami analizowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie stanowi on usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

44 Nawiązując do zastrzeżeń skarżącej odnoszących się do wykorzystania podczas kontroli systemu GPS, które z uwagi na ukształtowanie terenu nie dawało gwarancji wykonania precyzyjnych pomiarów działek rolnych należy zauważyć, że poza ogólnikowym zakwestionowaniem zastosowanej metody pomiarów skarżąca nie sformułowała w tym zakresie zarzutu kasacyjnego i nie wskazała przypadków konkretnych działek rolnych, których pomiar z uwagi na użycie systemu GPS był nieprawidłowy.

45 W tym miejscu należy zauważyć, że metoda pomiaru przy użyciu systemu GPS, znajduje zastosowanie na podstawie art. 33 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/ 2009, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Nie może więc ulegać wątpliwości, że w kategorii środków odpowiednich, zapewniających wykonanie pomiaru w prawidłowy sposób znajduje się metoda pomiaru przy użyciu urządzenia GPS. Dodać trzeba, że skarżąca nie zarzuciła by użyte urządzenie nie miało wymaganych prawem certyfikatów potwierdzających, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania norm technicznych na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Należy również zauważyć, że do organu należy decyzja, które dopuszczone prawem środki są właściwe do dokonania pomiaru działki rolnej zgłoszonej do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy poza dokonaniem podczas pomiarów działek rolnych przy wykorzystaniu odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), posługiwał się dodatkowo zdjęciami satelitarnymi wykonanymi w latach 2009–2012, danymi z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) oraz materiałem fotograficznym sporządzonym podczas kontroli na miejscu, to należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powierzchnia działek rolnych i ich stan zostały ustalone prawidłowo. Podkreślenia wymaga, że skarżąca, formułując zarzut doboru niewłaściwej metody pomiaru nie wskazała jaka metoda, jej zdaniem, powinna być zastosowana i całkowicie pominęła, że pomiary GPS wspomagane były środkami mającymi znaczenie dla jakości i prawidłowości pomiaru. Tymczasem okoliczności te mają zasadnicze znaczenie i prowadzą do wniosku, że stanowisko skarżącej jest chybione.

46 W skardze kasacyjnej oraz na wcześniejszych etapach postępowania skarżąca podnosiła, że podana przez nią we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, powierzchnia została ustalona na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz map katastralnych. W związku z tym należy zauważyć, że problematyka wzajemnej relacji pomiędzy działką rolną zgłoszoną przez rolnika do płatności a działką ewidencyjną, w obrębie której usytuowana jest działka rolna było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej, rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009). W związku z tym nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są ujawniane w takiej dokumentacji ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II GSK 990/09). Z przepisów ustawy o płatnościach wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię działki rolnej ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom (por. E. Kremer, glosa do wyroku NSA z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/07, opubl. ZNSA 2009, nr 1, s. 158 i nast.).

47 Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach oraz art. 6 i 8 k.p.a. należy zauważyć, że również w tym przypadku skarżąca nie wykazała jaki był wpływ naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny, co jak już wspomniano stanowi niezbędny element zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w ogóle nie zostały uzasadnione. Już tylko z tej przyczyny zarzuty te nie mogą stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

48 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach należy zauważyć, że kwestię zawiadamiania rolnika o kontroli na miejscu reguluje art. 27 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Ponadto w myśl art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W prawie krajowym zagadnienie przeprowadzania kontroli na miejscu zostało uregulowane w art. 31 ustawy o płatnościach. Stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności kontrolowanego także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Z powołanych przepisów wynika, że organ nie ma obowiązku powiadamiania kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem. Do organu należy więc ocena, czy w konkretnym przypadku rolnik powinien być powiadomiony o kontroli. W rozpoznawanej sprawie organ uznał za celowe przeprowadzenie kontroli na miejscu bez udziału skarżącej i w związku z tym nie została ona powiadomiona o jej terminie. Taki sposób postępowania organu był zgodny z powołanymi przepisami i nie stanowił naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach.

49 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

50 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14).

51 Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że powołany przepis, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo).

52 Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.