Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., II GSK 1426/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., II GSK 1426/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1110/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1110/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 15 maja 2012 r. B. B. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

4 W dniu 6 grudnia 2012 r. w gospodarstwie beneficjenta została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności programu rolnośrodowiskowego. W toku kontroli stwierdzono m.in., że rolnik nie posiadał Planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego na formularzu udostępnionym przez ARiMR przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Rolnik nie posiadał również Rejestru działalności rolnośrodowiskowej i nie prowadził Rejestru działalności rolnośrodowiskowej.

5 Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., działając m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust. 1, 2 i 3, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), art. 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 26, art. 28, art. 57, art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE Nr L 316, str. 65 ), odmówił przyznania B. B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionym następnie pismem z dnia 26 lipca 2013 r., strona wyjaśniła, że Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2004-2008 sporządzony w dniu 14 lipca 2006 r. przez A. G. obowiązuje do 2013 r. Ponadto podała, że K. B. sporządził aneks do Planu na następstwo upraw w latach 2012-2013.

7 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, że we wniosku z dnia 15 maja 2012 r. strona podała, że Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządziła A. G. W toku kontroli na miejscu strona nie przedstawiła jednak Planu sporządzonego w terminie do dnia 15 maja danego roku przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, wpisanego przez Dyrektora Centrum na listę doradców rolnośrodowiskowych. W raporcie z kontroli z dnia 6 grudnia 2012 r. strona wyjaśniła, że Plan sporządził uprawniony do tego rolnik austriacki – K. B. Inspektorzy terenowi wykonali w toku kontroli na miejscu fotografię pierwszej strony Planu, z której wynika, że został on sporządzony przez K. B. w dniu 21 lutego 2012 r.

9 Opierając się na oświadczeniu doradcy rolnośrodowiskowego – A. G. z dnia 27 lipca 2012 r. organ stwierdził, że nie sporządzała ona Planu dla B. B. w ramach Planu działalności rolnośrodowiskowej dotyczącego realizacji nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Na stronie Centrum Doradztwa Rolniczego dla beneficjenta o numerze [...] (B. B.) Plan nie został zarejestrowany przez żadnego doradcę, w tym K. B., który nie został również wpisany przez Dyrektora Centrum na listę doradców rolnośrodowiskowych.

10 Organ odwoławczy wyjaśnił, że złożony przez stronę Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2004-2008 dotyczy zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 - 2006 w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Zobowiązanie to zostało zakończone w 2011 r. Strona nie wykazała, że dysponuje Planem działalności rolnośrodowiskowej dotyczącym nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.

11 Na powyższą decyzję B. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

12 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

13 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę.

14 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi m.in. jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

15 Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin, w jakim składa się wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).

16 W ocenie Sądu I instancji, z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy plan działalności rolnośrodowiskowej nie został w zakreślonym terminie sporządzony, płatność nie może być przyznana. Brak planu działalności rolnośrodowiskowej potwierdziła kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2012 r. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545 ze zm.) - doradzanie w zakresie określonym w § 8 pkt 1 jest wykonywane na podstawie metodyki doradzania opracowanej w Centrum i zatwierdzonej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Doradzanie w zakresie określonym w § 8 pkt 1 mogą wykonywać osoby, które zostały wpisane na listę prowadzoną przez dyrektora Centrum (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Z akt sprawy nie wynika, że mąż skarżącej jest umieszczony na liście doradców.

17 Zdaniem Sądu I instancji, na ocenę legalności decyzji nie mogą mieć wpływu argumenty skarżącej dotyczące pozostawienia dokumentów w Austrii, jak również załączenie Planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2007 – 2012, sporządzonego przez jej męża, który nie jest doradcą rolniczym wpisanym na listę doradców. Ponadto powyższy plan został załączony do akt po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Niewątpliwie plan działalności rolnośrodowiskowej nie został sporządzony, w terminie określonym w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.

18 B. B. zaskarżyła wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia

19 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1110/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

20 Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

21 a) naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. wydanego z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a przez to sprzecznego z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym będącego przepisem, który nie powinien być stosowany,

22 b) naruszenie prawa materialnego to jest art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie,

23 c) w konsekwencji naruszenia określonego w punkcie a), mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie art. 151 p.p.s.a., to jest oddalenie skargi pomimo jej zasadności, poprzez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej dokonanych przez organy naruszeń przepisów proceduralnych, to znaczy art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że podstawą wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. był art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

25 Zdaniem skarżącej, ustawodawca delegował ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi uprawnienie do określenia zakresu, warunków, sposobu i trybu prowadzenia szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte programem, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy. Minister był zatem właściwy jedynie do określenia zasad doradzania w zakresie niezbędnym dla osoby przygotowującej plan rolnośrodowiskowy. Wbrew tej delegacji w rozporządzeniu nie tylko określono reguły i zasady "doradztwa", lecz znacząco ograniczono swobodę gospodarczą podmiotów występujących o płatności rolnośrodowiskowe. Wydający rozporządzenie Minister nie tyle ułatwił zainteresowanym podmiotom uzyskanie profesjonalnej pomocy w zakresie sporządzenia planu rolnośrodowiskowego, co ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do jego sporządzenia. W tym zakresie przekroczył ustawową delegację.

26 Zawarte w ustawie upoważnienie nie przyznało właściwemu ministrowi uprawnienia do tworzenia zamkniętej grupy uprawnionej do sporządzenia planów rolnośrodowiskowych, lecz określenie i sprecyzowanie ich doradczej roli. W związku z tym przepisy rozporządzenia w zakresie, w jakim ograniczają swobodę zainteresowanych podmiotów w samodzielnym tworzeniu planów rolnośrodowiskowych, są sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a przez to nie powinny znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

27 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009, skarżąca stwierdziła, że organ winien zbadać prawidłowo stan faktyczny i dopiero, gdyby ten nie odpowiadał treści wniosku odmówić przyznania płatności. W niniejszym przypadku stan faktyczny jest jednak zgodny treścią wniosku, płatność winna być zatem przyznana.

28 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

29 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnosząca skargę kasacyjną zgłosiła wnioski (sformułowane w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2016 r.) o:

30 1. zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1586/16 ze skargi K. B. na odmowę wpisu na listę doradców rolnośrodowiskowych,

31 2. zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność z Konstytucją § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej.

32 Do protokołu strona zgłosiła też wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność przepisów z § 2 ust. 2, § 7 ust. 7, § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 z przepisami rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 w szczególności z art. 73 i art. 9 Konstytucji RP.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1586/16 w przedmiocie odmowy wpisania K. B. na listę doradców rolnośrodowiskowych - nie zasługiwał na uwzględnienie.

35 Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

36 W rozpatrywanym przypadku jednak nie ma podstaw by uznać, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy było zależne od wskazanego we wniosku, ewentualnie toczącego się postępowania. Nie ulega mianowicie wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji kontrolował działalność administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego odpowiednich dla dnia zdarzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika tymczasem, że w dacie w jakiej powinien zostać złożony plan działalności rolnośrodowiskowej (spełniający określone prawem wymogi) K. B. nie był wpisany na listę doradców rolnośrodowiskowych prowadzoną przez dyrektora Centrum. Brak danych by w tym czasie toczyło się postępowanie w przedmiocie tego wpisu.

37 Co do wniosków o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

38 Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest tym samym dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OZ 653/11; postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OZ 559/10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt FSK 407/09).

39 Mając powyższe na względzie, trzeba wskazać, że wniosek dotyczący § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. pozostaje w związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem niekonstytucyjności (przez przekroczenie ustawowej delegacji) wprowadzenia ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do sporządzenia planu rolnośrodowiskowego.

40 Doradzanie, w tym w zakresie sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowej, reguluje zaś § 10 i 11 wskazanego rozporządzenia, jednostki redakcyjne których nie zostały wskazane w podstawach kasacyjnych.

41 Ponadto kwestia wydania wskazanego rozporządzenia na podstawie ustawowego upoważnienia nie budzi wątpliwości składu orzekającego NSA, co będzie przedmiotem rozważań przy ocenie podstaw kasacyjnych.

42 W podstawach, na których oparto skargę kasacyjną, nie wskazano też na naruszenia § 2 ust. 2, § 7 ust. 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

43 I w tym zakresie zatem - wobec zasady rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) - uznać należało, że od odpowiedzi na pytanie prawne co do konstytucyjności tych przepisów nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się ze skargi kasacyjnej w jej granicach.

44 Już z tych względów wnioski o zwrócenie się z pytaniami prawnymi do TK nie mogły zostać uwzględnione. Nie można jednak nie dostrzec, że kwestia zgodności przepisów krajowego aktu wykonawczego z przepisami rozporządzenia unijnego nie mieści się w kategorii zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą.

45 Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej skład orzekający stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

46 Sposób sformułowania postawionych Sądowi I instancji zarzutów wymaga przypomnienia zasad rządzących postępowaniem kasacyjnym. Otóż, stosownie do treści powołanego wyżej art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono - bierze pod uwagę z urzędu. Konsekwencją wskazanej zasady związania skargą kasacyjną jest wymóg prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, nie tylko przez powołanie konkretnych przepisów prawa (ze wskazaniem nie tylko numeru artykułu czy paragrafu ale i jednostek redakcyjnych), którym zdaniem strony uchybił Sąd I instancji, ale także podanie uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają bowiem kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny co do zasady nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Nie jest też władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek zaskarżenia oparto i w sposób odmienny niż wskazano w zarzutach.

47 Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy - na których rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

48 Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenie prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r., jako wydanego - jak stwierdzono - z przekroczeniem ustawowej delegacji zawartej art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

49 Odnosząc się do tak postawionego zarzutu trzeba wskazać, że zgodnie z § 8 powołanego rozporządzenia, doradzanie wykonuje się w zakresie:

50 1) oceny gospodarstwa rolnego pod względem spełniania wymogów wzajemnej zgodności (cross-compliance) w gospodarstwie rolnym oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w tym gospodarstwie lub opracowania planu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymogów wzajemnej zgodności (cross - compliance) oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w tym gospodarstwie - w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" w zakresie dotyczącym usług doradczych świadczonych rolnikom;

51 2) sporządzania, w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", planu działalności rolnośrodowiskowej w zakresie:

52 a) części ogólnej oraz pkt 1-3 i 5-7 części szczegółowej, a także pkt 1 załącznika do tego planu,

53 b) pkt 4 części szczegółowej oraz pkt 2 załącznika do tego planu

54 - o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 i Nr 161, poz. 1286);

55 3) realizacji zwykłej praktyki leśnej, ochrony leśnej różnorodności biologicznej, planowania i uzyskiwania odnowienia naturalnego, pielęgnowania uprawy z odnowienia naturalnego, roli martwego drewna w lesie, planowania i zakładania strefy oszyjkowej na skraju lasu oraz wprowadzania domieszek biocenotycznych i podsadzeń przebudowujących - w ramach działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów" w zakresie dotyczącym usług doradczych świadczonych posiadaczom lasów.

56 Jak więc widać przytoczony przepis ma szereg jednostek redakcyjnych, zatem zarzut jego naruszenia nie został sformułowany w sposób właściwy i jednoznacznie wskazujący, którym - zdaniem strony – przepisom uchybił Sąd I instancji.

57 Nawet jednak gdyby przyjąć - skoro istota sporu koncentruje się wokół spełnienia wymogu sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej (o czym mowa w § 8 pkt 2 lit. a i b) zarzut nie może wywołać oczekiwanego skutku. Jak wynika z zestawienia omawianego zarzutu z pisemnymi motywami skargi kasacyjnej, strona w istocie kwestionuje uprawnienia ministra do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do sporządzenia planu działalności. Kwestie te tymczasem rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 maja 2008 r. reguluje w § 10 pkt 1 (odnośnie zakresu określonego w § 8 pkt 2 lit.a) i § 11 pkt 1 (odnośnie zakresu z § 8 pkt 2 lit. b).

58 Pomijając powyższe nie można się zgodzić z wywodami skargi kasacyjnej, że na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich minister był upoważniony jedynie do określenia zasad doradzania w zakresie niezbędnym dla osoby przygotowującej plan rolnośrodowiskowy, nie zaś do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do jego sporządzenia.

59 Poza sporem stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

60 Jednakże zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, zakres, warunki, sposób i tryb prowadzenia szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte programem, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu.

61 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że § 8 - określający zakres doradzania, mieści się w sferze upoważnienia ustawowego określonego przytoczonym wyżej przepisem. Wprowadzenie wymogu doradzania odnośnie sporządzania planu działalności rolnośrodowiskowej przez osoby wpisane na stosowną listę (§ 10 ust. 1 i § 11 ust. 1 - po spełnieniu określonych prawem wymogów) mieści się zaś w zakresie określenia warunków tego doradztwa.

62 Z podanych wyżej względów zarzut sformułowany w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwienia. W konsekwencji nietrafny jest też powiązany z nim zarzut naruszenia art. 151 ppsa i niezasadne oddalenie skargi mimo - jak podnoszono - zaniechania zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych i ustaleń na okoliczność przedstawionego planu rolnośrodowiskowego.

63 Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w okolicznościach sprawy wskazano na fakt złożenia planu realizowanego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 (które to zobowiązanie zakończono w 2011 r.) a stwierdzono brak planu w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 podnosząc też, że plan na lata 2007 - 2012 sporządzony przez niewpisanego na listę doradców męża skarżącej załączono po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Powyższe ustalenia żadnym zarzutem naruszenia prawa procesowego kwestionowane nie są. Ponadto w sprawie przyjęto, że przede wszystkim plan nie został sporządzony w terminie określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

64 Zarzutu naruszenia tego przepisu nie postawiono.

65 Według składu orzekającego NSA, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego to jest art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie.

66 Przepis ten - regulując "Wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń" -stanowi w ust. 1, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

67 Zgodnie zaś z ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

68 Z treści zarzutu nie można wywieść, której jednostki redakcyjnej zarzut dotyczy. Powyższe uniemożliwia merytoryczną jego ocenę. Wyjaśnienia wymaga, że w uzasadnieniu zarzutu wskazano jedynie na brak prawidłowych ustaleń faktycznych i oparcie się na kwestiach formalnych. W skardze kasacyjnej nie podważano jednak poglądu Sądu I instancji, akceptującego stanowisko organów, że przesłanką przyznania płatności rolnośrodowiskowej (oprócz tych określonych w § 2 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r.) jest sporządzenie planu działalności rolnośrodowiskowej spełniającego określone wymogi i to w terminie określonym § 2 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego.

69 Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

70 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.