Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., II GSK 1416/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., II GSK 1416/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2693/12 w sprawie ze skargi K. J. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. J. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi K. J. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej: uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w Rz. z dnia [...] września 2012 r.; stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

4 Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2012 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej: KRN) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w Rz. (dalej: RIN) z dnia [...] września 2012 r., którą odmówiono K. J. (dalej: skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były przepisy art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm., dalej: P.o.n.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.).

5 Odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia, Rada Izby Notarialnej podniosła w uzasadnieniu uchwały pierwszoinstancyjnej, że skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej "nie przystępując do kolokwium zarówno po pierwszym roku aplikacji, jak i po drugim roku aplikacji", co powoduje, że nie spełnia ona warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

6 Rada Izby Notarialnej wskazała, że zgodnie z art. 72 § 1 P.o.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego artykułu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

7 Przepis art. 75 P.o.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), w którym w § 13 przewiduje się, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) P.o.n. wydała uchwałę nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikant odbywa aplikację u notariusza oraz w wydziałach sądu rejonowego (...). Łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika natomiast, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3.). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium.

8 Rada Izby Notarialnej ustaliła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji skarżąca odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej, pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia. W ocenie organu I instancji powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.o.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Zdaniem Rady Izby Notarialnej dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.o.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

9 Uchwałą z dnia [...] października 2012 r. KRN, utrzymując w mocy ww. uchwałę Rady Izby Notarialnej, szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu, jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Według KRN na tle unormowania art. 72 § 2 P.o.n., przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się przez aplikanta z obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym zdanie kolokwiów (celem potwierdzenia podnoszenia poziomu wiedzy).

10 Następnie organ podał, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze, zwłaszcza w środowisku prawniczym, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów

11 W świetle ww. stanu faktycznego i prawnego (w postanowieniu szeroko wskazywano też na treść przepisów art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 oraz art. 74 § 2 P.o.n., a także § 13 rozporządzenia i postanowienia uchwały [...] KRN uznała za słuszne rozstrzygnięcie w sprawie podjęte przez Izbę, gdyż skarżąca nie wypełniła "obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej (...). W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną".

12 Na ww. uchwałę KRN K. J. w terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, w której wniosła o uchylenie tej uchwały oraz pierwszoinstancyjnej uchwały.

13 Odpowiadając na przedmiotową skargę, KRN wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał stanowisko prawne organów, łączące wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze zdaniem ww. kolokwiów, jako warunkiem tego wydania, co do samej zasady jako sprzeczne z przepisami ustawy - Prawo o notariacie.

15 Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 P.o.n., mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 P.o.n. nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia.

16 Zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z KRN, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważył, iż w rozporządzeniu, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

17 Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale [...], wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n., wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (por. § 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zauważył, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta notarialnego z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla niego za brak zaliczenia kolokwium, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

18 Sąd wskazał, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

19 W ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie w uchwale [...] dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, KRN wykroczyła poza swoje kompetencje. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n. w związku z art. 73 P.o.n., a także z art. 35 pkt 3 P.o.n. Sąd wskazał, że nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

20 Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane ustawą - Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 P.o.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak podkreślił WSA ani ustawa - Prawo o notariacie, ani rozporządzenie, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszyły prawo.

21 Zauważył także, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania ww. zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Z drugiej strony, jak wskazał WSA, w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano w tej sprawie w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów art. 72 i art. 74 § 2 P.o.n. w zw. z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

23 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Rada Notarialna wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Rada zarzuciła:

24 - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), tj.:

25 1) art. 72 § 1 P.o.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;

26 2) art. 72 § 2 P.o.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.

27 - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

28 1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w Rz. co do dalszego postępowania w sprawie;

29 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

32 Ustawa – Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2).

33 Zaświadczenie jest według przepisów k.p.a. (art. 217 - 219) dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służące ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie (art. 219 k.p.a.). Wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, w przypadkach określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Wówczas, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

34 Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. Stąd w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli okoliczności faktyczne są niejasne i sporne i w związku z tym ich potwierdzenie wymaga odpowiedniego rozstrzygnięcia, odpowiednią formą potwierdzenia jest decyzja deklaratoryjna organu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 k.p.a., Lex i podana tam literatura).

35 W omawianym przypadku ustawodawca przyjął jednak, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na takie rozstrzygnięcie ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 P.o.n. może dotyczyć tylko oczywistych, nie budzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie odbycie aplikacji notarialnej sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia, nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 P.o.n. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku w sprawie II GSK 928/13 z dnia 18 września 2014 r., że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu.

36 Jakby nie ograniczać rozumienia "odbycia aplikacji" notarialnej, sprowadzając je do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, to i tak nie da się wykluczyć, że tych wymagań aplikant nie dopełni. Może nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, co musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia daje oczywiście przepis art. 219 k.p.a. To zaś czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

37 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażany już wielokrotnie w sprawach tego rodzaju, że aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 P.o.n. nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n. O dokształcaniu jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

38 W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących niewątpliwie wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

39 Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji (obecności na zajęciach objętych programem) przez okres wyznaczony ustawą (2 lata i 6 miesięcy). Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się..., czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje rady izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

40 Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 P.o.n.). Należy wyraźnie podkreślić, że ta uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

41 Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr [...] postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych tym programem, a w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

42 Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n., nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n. daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu (aplikacji) jest elementem organizacji (aplikacji). W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak i porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

43 Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt K 12/10 stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 P.o.n.) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować czy wyłączać uregulowań Prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

44 Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy.

45 W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt III ZS 4/10 i III ZS 7/10 SN stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

46 Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

47 W świetle tych wywodów wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że szkolenie podczas aplikacji obejmuje zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i to zaznajomienie jest nieweryfikowalne podczas aplikacji, w żadnym jednak razie taka weryfikacja w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr [...] nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną. Negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być zatem podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

48 Pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr [...]– niezakwestionowanego we właściwym trybie aktu prawa korporacyjnego, który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Oczywiście bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że KRN dokonała w tej uchwale niedopuszczalnej, bezpodstawnej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

49 Stanowisko Sądu I instancji kłóci się również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – odbycia tej aplikacji. Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym kwantum wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

50 Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale aplikacja nie obejmuje obowiązku zdobywania tej wiedzy, a więc negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia nie daje również podstaw do stwierdzenia, że kolokwium przez to, że jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe dla aplikanta. Aplikant nie musi się zatem zarówno poddać kolokwium, jak i wynik kolokwium nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną. Po pierwsze trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n., a nie na podstawie § 13 rozporządzenia. Po drugie zaś w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

51 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano również uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13, publ. LEX nr 1415154).

52 Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z dnia 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

53 Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku o sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

54 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

55 W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację KRN, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 P.o.n. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 P.o.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

56 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 188, art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.