Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., II GSK 1401/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., II GSK 1401/15

Tekst

TEZY

1 Warunkiem realizacji praw w zakresie ubiegania się przez grupę producentów o uzyskanie pomocy finansowej jest złożenie w ustawowo określonym terminie wniosku, o którym mowa w § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Grupy producentów rolnych” objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., nr 81, poz. 550). Samo złożenie wniosku, rozumiane jako czynność formalna nie może przesądzić o jego skuteczności.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2593/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

3 Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2593/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

4 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...].02.2014 r. [A.] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) z siedzibą w M. złożyła do Dyrektora Dolnośląskiego OR ARiMR we Wrocławiu wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania ,,[...]" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

5 W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Grupę producentów tworzą hodowcy drobiu nie dysponujący wiedzą co do prowadzenia spraw administracyjnych i księgowych; dlatego udzielono pełnomocnictwa panu J. S. – [...]. Pełnomocnik złożył do Marszałka Województwa Dolnośląskiego wniosek o wpis do rejestru grup producentów rolnych, uzyskując dla Spółki wpis w dniu [...].01. 2013 r. W dniu [...].01. 2013 r. Spółka została wpisana do ewidencji producentów rolnych. Wskazała, iż członkowie Grupy powzięli informację o chorobie i przyjmowaniu leków antydepresyjnych i psychotropowych przez pełnomocnika w dniu [...].02.2014 r. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, pełnomocnik przyjmował powyższe leki od [...].05.2013 r. do [...].08.2013 r. i w tym czasie nie mógł wykonywać pracy. Spółka podkreśliła, iż o fakcie niezłożenia przez pełnomocnika wniosku o przyznanie pomocy dowiedziała się dopiero w dniu [...].02.2014 r. Tym samym, jej zdaniem, zostały wypełnione przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a., gdyż uchybienie nastąpiło bez winy Grupy Producentów. Jednocześnie Skarżąca podkreśliła, iż dochowała 7-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, gdyż po uzyskaniu informacji w dniu [...].02.2014 r., wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania, złożyła w dniu [...].02.2014 r.

6 Postanowieniem z dnia [...].05.2014 r. nr [...] Dyrektor Dolnośląskiego OR ARMiR odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania ,,[...]’’ objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

7 Postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

8 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wpis do rejestru grup nosi datę [...].01.2013 r., a wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w dniu [...]. 02.2014 r.

9 Organ wskazał, iż wszystkie przesłanki przywrócenia terminu wskazane w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. muszą nastąpić łącznie, a także podkreślił, że w sprawie Grupa nie uprawdopodobniła braku winy pełnomocnika w uchybieniu terminu do złożenia wniosku. Z zaświadczeń lekarskich nie wynika bowiem jakie leki psychotropowe zostały zaordynowane pełnomocnikowi Grupy, więc brak możliwości oceny jaki wpływ na upośledzenie czynności wykonywanych przez niego miały te leki.

10 Jako drugą przyczynę nieprzywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy organ wskazał, iż wskazany 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy jest terminem prawa materialnego, do którego nie maja zastosowania przepisy k.p.a. dot. przywracania terminów. Możliwość przedłużenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, przewidziana w ust. 4 § 3 rozporządzenia, zdaniem organu odwoławczego, potwierdza materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy.

11 [A.] Sp. z o.o. w M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

14 Na wstępie Sąd przypomniał, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, wniosek składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wpisu grupy do rejestru właściwego ze względu na siedzibę grupy dyrektora oddziału regionalnego Agencji, przy czym w przypadku grup, które zostały wykreślone z rejestru i nie skorzystały z pomocy ze Środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, a następnie zostały wpisane do rejestru ponownie, termin ten liczy się od dnia ostatniego wpisu.

15 Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, wpis do rejestru grup nosi datę [...].01.2013 r., a wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w dniu [...]. 02.2014 r.

16 Sąd wskazał, że z treści przepisu § 3 ust. 3 wynika, iż niezłożenie wniosku w ogóle, bądź niezłożenie w terminie powoduje wygaśnięcie prawa do wypłaty pomocy. Tak więc uchybienie terminowi do złożenia wniosku o płatność powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W związku z tym, termin o którym mowa w ust. 3 rozporządzenia należy uznać za materialny. Sąd wskazał, że z tych względów nie zajmował się kwestią uprawdopodobnienia braku winy po stronie skarżącej, w złożeniu wniosku o płatność z uchybieniem terminu.

17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

18 Na podstawie art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

19 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

20 naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) (dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju), przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie i twierdzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie nieprzywrócenia Skarżącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (dalej jako: wniosek o przyznanie pomocy finansowej), podczas gdy w/w przepis ustawy o wspieraniu rozwoju przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie przywrócenia terminu do dokonania danej czynności w przypadku spełnienia odpowiednich przesłanek, które Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu wykazała.

21 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a:

22 naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował przepis § 3 pkt. 3. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "[...]" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 81 poz. 550 z 2007 r.) (dalej jako: rozporządzenie) i uznał, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej stanowi termin prawa materialnego, podczas gdy w ocenie Skarżącej stanowi on termin prawa procesowego i jest możliwe jego przywrócenie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

25 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

26 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

27 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy termin określony w § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ma charakter terminu prawa materialnego, co skutkowałoby tym, iż w odniesieniu do tych terminów nie znajdowałaby zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art.58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art.21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czy też wskazany termin ma charakter terminu procesowego, co oznaczałoby, iż do tego terminu znajduje zastosowanie wymieniona wyżej instytucja przywrócenia uchybionego terminu.

28 Okoliczności faktyczne związane z niedochowaniem terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w § 3 ust.3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 roku w istocie nie są kwestionowane. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2013 roku [A.] Spółka z o.o. uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych, a w dniu [...] stycznia 2013 roku uzyskała wpis do ewidencji producentów rolnych. W dniu [...] lutego 2014 roku [A.] Spółka z o.o. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "[...]" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] stycznia 2018 roku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Oznacza to, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony po upływie terminu określonego w § 3 ust.3 rozporządzenia.

29 W związku z powyższym podkreślić należy, że stosownie do treści § 3 ust.3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 roku, wniosek składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wpisu grupy do rejestru do właściwego ze względu na siedzibę grupy dyrektora oddziału regionalnego Agencji, przy czym w przypadku grup, które zostały wykreślone z rejestru i nie skorzystały z pomocy ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, a następnie zostały wpisane do tego rejestru ponownie, termin ten liczy się od dnia ostatniego wpisu.

30 Z dniem 8 grudnia 2010 roku, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 listopada 2010 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w § 3 dodano ust. 4 i 5. Z treści § 3 ust.4 rozporządzenia wynika, że na pisemną prośbę grupy, w przypadku gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy w terminie jest niemożliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art.47 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1947/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, mających wpływ na funkcjonowanie grupy, właściwy ze względu na siedzibę grupy dyrektor oddziału regionalnego Agencji, wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności.

31 W ocenie NSA orzekającego w niniejszym składzie podzielić należy pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 17 marca 2016 roku sygnatura akt II GSK 2317/14, iż zasady przyznania pomocy dla grup producentów na gruncie prawa wspólnotowego określa art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. W myśl natomiast art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I.

32 W tym miejscu podkreślić należy, że korzystając z ustawowego upoważnienia w/w rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007 roku określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej grupie producentów rolnych. Przedstawione wyżej regulacje prawne wskazują, że pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych, która spełnia warunki określone w art.35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz, która wykaże we wniosku, iż posiada przymioty określone w § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 20 kwietnia 2007 roku. Oznacza to, że przyznanie pomocy dla grupy producentów jest związane ze spełnieniem szeregu wymogów formalnych ale również materialnych, które są wykazywane we wniosku o przyznanie pomocy. Od merytorycznie i formalnie poprawnej zawartości wniosku zależy jego skuteczność, a więc uzyskanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Oznacza to, że warunkiem realizacji praw w zakresie ubiegania się przez grupę producentów o uzyskanie pomocy finansowej jest złożenie w ustawowo określonym terminie wniosku, o którym mowa w § 3 ust.3 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku, rozumiane jako czynność formalna nie może przesądzić o jego skuteczności. Niewątpliwie złożenie wniosku o przyznanie grupie producentów rolnych pomocy finansowej ma na celu wszczęcie postępowania o udzielnie pomocy i w tym zakresie stanowi czynność procesową ale zauważyć należy, że złożenie takiego wniosku jest także a nawet przede wszystkim wyrażeniem woli przez grupę producentów rolnych uzyskania pomocy finansowej na określony czas 5 lat, a zatem w tym zakresie jest czynnością o charakterze materialnoprawnym jednoznacznie wskazującą na wolę realizacji określonych praw przysługujących grupie producentów. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania określonej czynności wygasa. (vide wyrok NSA z dnia 8.10.2015 roku, sygn. akt II GSK 1849/14 oraz powołane tam orzecznictwo).

33 Podzielić należy pogląd wskazujący na to, że podstawowym kryterium podziału terminów na materialne i procesowe jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z danym terminem. Terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków procesowych. Natomiast termin, który ma wpływ na sytuację materialnprawną podmiotu, którego dotyczy, poprzez wywieranie skutków prawnych w sferze praw lub obowiązków tego podmiotu, posiada wszelkie cechy terminu materialnoprawnego (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29.10.2012 roku sygn. akt II GPS 3/12, ONSAiWSA 2013 nr 1, poz.2, wyrok NSA z dnia 11.10.2011 roku sygn. akt II GSK 979/10 niepublikowany).

34 Powołany na wstępie przepis art.21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich dopuszcza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

35 W związku z powyższym podkreślić należy, że w ocenie NSA, w odniesieniu do terminu wskazanego w § 3 ust.3 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 roku nie znajdują zastosowania regulacje prawne dotyczące przywrócenia uchybionego terminu określone w art.58 k.p.a. W tym zakresie ustawodawca, w wyniku nowelizacji w/w rozporządzenia, wprowadził unormowanie, o którym mowa § 3 ust.4 rozporządzenia, które w opisanych tam sytuacjach przewiduje możliwość wydłużenia terminu określonego w § 3 ust.3. Taka konstrukcja prawna wskazuje, że wolą ustawodawcy było nadanie terminowi z § 3 ust.3 rozporządzenia charakteru terminu prawa materialnego.

36 Z tych względów należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, czego konsekwencją było oddalenie skargi kasacyjnej.

37 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.